同是“一国两制”, 澳门何以获得超预期的成功？ | 文化纵横_风闻

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✪ 吴璧君 | 华南理工大学公共政策研究院

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**【导读】**近日香江风波，使得“一国两制”再次成为公众讨论的热点。对制度利弊的分析，必须放在更广阔的语境下进行。以澳门为例，20多年来，为什么本地居民不但本土意识和国家意识没有发生对立，对“一国两制”的信心反而始终维持在较高水平？作者认为，澳门居民的“中国人”身份认同感较高，并不像外界普遍认为的那样，仅仅是因为人均GDP与社会福利较高，或作为内地居民的新移民区，所以经济社会矛盾较少。作者分析澳门回归前后的调查数据后发现，中央政策为澳门经济复苏和飞速发展提供的强有力支撑，对当地恶劣治安状况的极大改善，以及在殖民时期便塑造了“政治中国”价值观的华人社团力量，都为“一国两制、澳人治澳”的成功运作，发挥了关键作用。文章转自“IPP评论”，仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

澳门为何是“一国两制”的成功典范

2019年8月25日，澳门特区第五届行政长官贺一诚在当选感言中，坦言要面对澳门历史和发展过程中的问题与挑战，团结社会不同阶层和各界人士，“全力以赴推进‘一国两制、澳人治澳’和高度自治”。回归20年以来，澳门居民对国家和特区政府的信任一直保持高水平，国家认同较高，被认为是“一国两制”实施的成功典范。那么，我们应当如何理解这种普遍的高认同？这背后究竟有哪些因素在起作用？这似乎是一个有意思的讨论。

▍澳门居民的政治和身份认同感趋势变化

自回归以来，澳门居民的政治态度（包括政治信任和国族认同程度）呈现出两个较为明显的特征：

1. 对“一国两制”的信心程度较高

根据香港大学2018年《澳门地区定期民意调查》数据显示，在1999—2018年的20年间，澳门居民对“一国两制”的信任程度虽然几经波动，但均保持在较高水平（见图1）。对“一国两制”表示“有信心”的居民比例（一直维持在70%以上）始终超过表示“无信心”的居民比例。但不可否认的是，澳门居民对“一国两制”的信心程度在20年间仍旧产生了一定波动：2008年，奥运会在北京的开幕使得澳门居民的信心程度上涨到最高均值83.7%；而2014年隔壁政治运动爆发，澳门居民受到影响，在当年12月平均信心程度下降到20年来的最低值46.5%。

（图1 澳门市民对“一国两制”的信心程度）

资料来源：澳門週年調查Macau annual survey，香港大学民意网站，https://www.hkupop.hku.hk/chinese/popexpress/macau/index.html

2. 对“澳门人”、“中国人”的认同感均保持较高水平，且二者并不相互矛盾

自回归后到2018年，澳门居民均较为认同自己同时作为“澳门人”和“中国人”的身份，两者区分不大，且未有明显波动（见图2）。根据民调数据，澳门居民对自己“澳门人”和“中国人”身份认同的评分分别在7—9分（满分10分）之间波动。同时，自2015年起，民众对“澳门人”认同的评分逐渐增高，这说明居民对澳门的归属感越来越强；然而，对“澳门人”身份的认同并未减弱居民对“中国人”身份的认同，甚至在某些阶段澳门居民对其“中国人”的认同还略高于对“澳门人”的认同。

在澳门，本土意识和国家意识并不处在对立状态。有趣的是，在成功平衡本土意识与国家意识方面，澳门其实并不是特例。在早期欧洲一体化进程中，欧盟部分国家也出现过相似情况，较多的德国人、法国人会同时认同“欧盟居民”和“本国居民”的身份。一方面，这一“欧洲意识”的产生与欧洲独特的历史（特别是欧洲国际关系史）息息相关；另一方面，这也是近年欧盟各国深化身份认同教育的结果。

▍如何理解澳门居民的政治认同？

无论是从20年的纵向时间维度上，还是与香港特区的横向比较维度上，澳门居民对“中国人”身份的认同和对“一国两制”的信心都维持在较高的水平。目前，对这一问题有两种较为流行的解释：其一，从经济上来说，澳门较高的人均GDP与社会福利使得经济社会矛盾较少，故民众对政府和整个政治体系较为满意；其二，澳门作为内地居民的新移民区，本地人占总人口的比重少，因而居民对中央政府和政治制度具有较高的认同感。

这两种说法固然有其合理性，但实际上并不具有太高的解释力，且过于粗略。一方面，相对于香港来说，澳门的产业结构更为单一（博彩业占90%以上），且也具有较大的贫富差距，而这正是容易引发深层次经济社会矛盾的重要因素；另一方面，正如部分学者所言，“移民对本源国家民族保持强认同并不是必然的”，何况还需要将澳门出生的本地居民、土生葡人等非新移民考虑在内。因此，从这两种解释出发，需要对澳门居民政治信任的可能来源作更深入的探究。

相似地，学术界对政治信任的来源主要也有两种主要的研究路径：基于理性选择理论的制度主义路径和基于社会资本理论的文化主义路径（这两种路径只是为观察政府的可信度来源提供了两个不同的角度，本身并不相互排斥）。制度主义强调治理绩效（包括经济状况、程序合法性、政治透明度、公平性、政府回应性、腐败感知等）对政治信任的影响；文化主义则强调政治文化、人口结构、社会信任、意识形态等因素对政治信任的影响。参照这两种研究路径的立足点，可以对澳门政治信任的可能来源作一个稍微更深入的讨论。

因此，从治理绩效和社会文化角度来看，澳门居民对北京中央的高信任有三大可能的来源：

第一，在回归后，中央政府对澳门提供了好的政策支持。这也是最明显的政治信任来源；因为从理性选择角度看，人们对于政府的信任基于政府提供好的公共政策的能力。（事实上，判断一个政策是否“好”，要看这个政策的直接效果、附带效果、潜在效果和象征性效果。本文由于篇幅有限，只能集中关注政策产出）

如何评价中央政府对澳门的政策支持？可以以澳门回归后的一系列经济政策作为观察对象。澳门作为传统微型经济体，虽然地理位置优越，但内部市场狭小，资源（土地、人力）缺乏，同时经济增长受到外围经济影响较大，具有很强的脆弱性。回归前，由于依赖配额和普惠制的出口加工业发展模式受到挑战，且博彩合约被修改，澳门经济自1996年至1999年均处于低谷，连续4年出现负增长，市场萧条冷清，失业率高企。

回归后，中央政府为破解澳门经济发展难题，在回归后的10年间先后签署实施了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）及6个补充协议、开放内地居民赴澳门“个人游”、允许澳门银行试办人民币业务等一系列政策措施，为澳门进入内地市场提供了重要机遇。在这一系列支持政策的推动下，澳门经济摆脱了下行状态，进入跳跃式发展阶段：1999年到2008年的10年间，澳门GDP增长了2.6倍，人均GDP增长了3倍。此外，自2003年自由行开放到2008年，内地累计赴澳游客达8419万人次，对帮助澳门增加就业产生了巨大作用：到2008年，澳门失业率已由回归前的6.3%下降到3%。

2010年之后，以《粤澳合作框架协议》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》为代表的区域合作政策文件推出，不仅意味着中央对澳门的政策支持从领域分散进入到搭建平台、持续稳定的新阶段，更意味着澳门对内地经济发展从中度依赖进入到深度整合阶段；中央政策对澳门经济的支撑引领作用更为明显。

因此，从政策产出来看，中央政府的一系列政策支持为澳门经济的复苏和飞速发展提供了强有力的支撑，这对澳门居民对中央政府保持高的信心水平产生了积极的推动作用。

第二，在回归后，澳门治安状况得到极大改善。治安状况作为居民幸福感指数的重要指标之一，是政治制度有效性与政府治理能力的体现，也是政治信任的重要前提。

回归前，由于黑恶势力争夺利益、澳葡政府不作为、警队涣散等原因，澳门的社会治安状况十分严峻，纵火、绑架、杀人、黑社会火拼等案件频发，甚至出现枪杀政府官员、炸毁最高治安首长座车、在澳督府附近引爆炸弹等事件。回归后，澳门特区政府通过组建特区警察总局，统一司法警察局和治安警察局工作，改善了此前的多头治理局面；此外，特区政府通过制定《有组织犯罪法》、《澳门特区内部保安体系纲要法》等法律，加强了对有组织犯罪集团的监控、预防和打击，完善了澳门内部的保安体系。同时，澳门特区政府还与内地特别是广东公安机关进行密切协作，组织业务交流活动，联合打击跨境犯罪。回归一年内，澳门的凶杀案件减少了72%，纵火案下降了40%，成为世界上最安全的旅游城市之一。

回归前后澳门治安状况的强烈反差，形成了目前澳门中、老年人一代集体记忆，也影响了其对政府和回归信任感和认可感的重要来源。

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第三，澳门华人社团的政治参与，在一定程度上形成了澳门居民本土意识与国家意识相结合的观念。

从16世纪中期葡萄牙人进入澳门到20世纪初期，葡萄牙政府和明清朝廷对澳门的控制就一直处于均势；这导致在殖民时期的澳门，无论是居澳葡人还是华人都不能拥有独立的发展决定权。在这一时期，占澳门人口绝大部分的华人移民组成地缘和业缘社团，开始面向华人群体提供非正式的公共服务，如开办教育机构、建设非正式法庭等。澳葡政府在当时无法对澳门社会实施全面强势管制的情况下，选择与华人社团这一非正式的政治架构建立“委托-代理”关系，依靠华人社团与澳门民间和中国官方进行沟通。

1966年“一二·三”事件后到回归前，华人社团进一步构成一个能有效进行社会治理的权力体系，获取了较高的合法性；同时，对澳门华人来说，在当时加入社团代表着可以获取更多权力和资源，是一种生存和发展策略，因此社团对澳门华人的覆盖率很高。这也是澳门人“政治中国”价值观的形成基础。

回归后，澳门逐步形成了以“三大社团”（工联会、中华总商会、街坊总会）为首的、完整的华人社团体系，并将“政治中国”的话语带入社团的对外宣传及日常活动中，例如，工联会通过与内地相似的展览、讲座、表演等形式展示国家民族观，中华总商会则通过与内地官方或外国访问团进行民间外交活动，来展示“澳门与国家在政治和经济上的一体性”；三大社团的重要仪式都会邀请代表中国政府的领导人出席。

由此，在华人社团的推动作用下，澳门居民中建立起一种“爱国”与“爱澳”结合的政治价值观，而这种价值观随着内地和澳门政治经济关系的日益密切而被进一步强化。虽然由于近年内地劳务移民的进入，澳门产生了部分经济层面的自我保护意识，但这些本土意识并没有最终转化为如同当今香港的政治层面的分离主义，在很大程度上也是因为这一“政治中国”认同的作用。

本文转自**“IPP评论”****，****篇幅所限，内容有所编删。**图片来源于网络，如有侵权，敬请联系删除。欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。