美国前国师: 弹劾特朗普, 真实威力究竟几何？ | 文化纵横_风闻

《文化纵横》2019年10月新刊上市

✪ [美]凯斯·桑德坦 | 哈佛大学

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**【导读】**10月31日，美国众议院通过对总统特朗普的弹劾程序决议案。此举在对特朗普的连任计划造成冲击的同时，也让美国“弹劾机制”再度成为关注焦点。在奥巴马时代超级智囊、曾被称为“规制沙皇”的白宫信息与规制事务办公室主任桑斯坦看来，“弹劾”这个概念对于美国来讲属于“政治舶来品”，因为这个概念是从英国引入的。独立战争之前，北美殖民地各州议会就已开始用“弹劾机制”作武器，去同宗主国英国的滥权行为作斗争了。美国建国之后，“弹劾机制”成为约束总统权力的“紧箍咒”，但由于现实政治的复杂性，“弹劾机制”在操作层面上经常会陷入到与法律相冲突、与自身真正功能相背离的悖论之中。而这也是美国政治制度内在症结的一个典型缩影。本文转自“法意读书”，仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

▍弹劾机制的历史渊源美洲殖民地从英格兰进口了“弹劾”的概念，爱德蒙·克（Edmund Burke）称之为“宪法纯洁性的伟大守卫者”。但1750年到1775年间，共和主义热潮正肆意蔓延，殖民者把“弹劾”当做了自己的点子。早在1775年4月19日莱克星顿和康科德的枪声响起前，殖民地集会就已经将弹劾作为共和政府土生土长的武器，以批判国王的机构滥用、误用权力。

在这个国家赢得独立后，一些州自豪地把弹劾权写进了州宪法。在1787年的夏天，费城会议认可了强大的总统权力，与会代表同时坚持应用弹劾机制。弹劾机制体现了他们复杂努力的核心。他们致力于通过强有力的行政分支，平衡共和政权在自由、平等和自治方面的诉求。

有说法称如果没有弹劾机制，《美利坚合众国宪法》压根都不会被通过。这说法确实有道理。（若是没有弹劾机制）太多的美国人会拒绝接受会议提出的文件，认为它背叛了独立战争开战的正当基础。

在费城会议上，人们并没怎么对罢免总统的理由（叛国、受贿，或其它针对国家的犯罪行为以及轻罪）的含义进行阐释。但在会议上的简短辩论以及等待签署过程中的全国讨论里，亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）所主张的“滥用或违背公众信任”的条件都获得众多支持。他称，针对国家的罪行和轻罪“本质上会被赋予政治意味，因为他们首先是和对社会本身的直接损害联系起来的”。

汉密尔顿从不轻易下结论。如果总统滥用或违背公众信任，他便实施了“针对国家的犯罪行为以及轻罪”，即使他甚至都没违反刑法。在对弗吉尼亚方案的修改辩论中，詹姆斯·麦迪逊（James Madison）说，滥用总统豁免权会导致弹劾。在南卡罗来纳州，詹姆斯·艾尔戴尔 （James Iredell）说，“若总统向参议院提供虚假信息，则必须受罚”。如果总统到巴黎去度了三个月假或者一步步地违背公民权利和公民自由，他就可以被弹劾，尽管他并没有犯罪。

每隔一段时间，历史学家都要对美国的历任总统进行排名。华盛顿、林肯和罗斯福总是排在最前面。但我对最好的那些总统没兴趣。以下是今年根据研究总统的历史学家的投票，排出的最差的十五位总统，依照差的程度倒序排列：

15. 詹姆斯·艾布拉姆·加菲尔德

（James A. Garfield）

14. 本杰明·哈里森（Benjamin Harrison）

13. 扎卡里·泰勒（Zachary Taylor）

12. 拉瑟福德·伯查德·海斯

（Rutherford Birchard Hayes）

11. 乔治·沃克·布什（George Walker Bush）

10. 马丁·范布伦（Martin Van Buren）

9. 切斯特·阿瑟 （Chester Arthur）

8. 赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）

7. 米勒德·菲尔莫尔（Millard Fillmore）

6. 威廉·亨利·哈里森（William Henry Harrison）

5. 约翰·泰勒（John Tyler）

4. 沃伦·盖玛利尔·哈定（Warren G. Harding）

3. 福兰克林·皮尔斯 （Franklin Pierce）

2. 安德鲁·约翰逊（Andrew Johnson）、

1. 詹姆斯·布坎南（James Buchanan）

这十五位总统中有十三位躲开了一切形式的弹劾质询。哈定、皮尔斯和布坎南通常总会被排在差总统中最差的那一拨里，他们在位的时候就很不受欢迎。但当时没有真正地想要摆脱他们的行动。关键是，有一点很明确：即使大众普遍认为总统不称职，激烈的政治反对呼声也不能为弹劾提供足够理由。

同时我们应注意到，合众国的前几十年，众议院从没想要真正地弹劾一位总统，尽管那段时间出了不少糟糕的国家领导。诚然，那时候确实争吵不休。在早期对美国、英国和法国的关系的辩论中，乔治·华盛顿（George Washington）派了约翰·杰伊（John Jay）到伦敦。商议的结果是一个有争议的条约（杰伊条约）。肯塔基州和弗吉尼亚州的一些立法委员吵嚷着弹劾杰伊，或许还想弹劾华盛顿本人。但他们的考量仅到此为止。很显然，真正的弹劾程序是缺失的，因为从合众国缔造者那一代人及他们的继承者的角度看，启动弹劾程序需要有严重不当行为发生。

▍现实政治中的弹劾困境

理查德·尼克松（Richard Nixon）总统聪明又精明。他掌握细节。他纵揽大局。他做了许多伟大的事情，这些事迹对界定我们的国家有持续影响。他支持组建环境保护局，声称清洁的空气和水是“每个美国人生而具有的权利”。他还支持组建职业安全与健康管理局。他倡导美洲原住民的自决权。他签署了禁止性别歧视的了不起的平权法案。他反对高等教育中的歧视。他缓和了美国和苏联的紧张关系。他去了中国。如果你要列出美国历史上五位最称职的总统，你可以有理有据地说，尼克松可以占一席之地。

他的敌人称他为“滑头迪克”。他缺乏个人魅力。在摄像机前，他会在不合时宜的时候出汗。私底下，他会挺粗鲁。他说，华盛顿特区“满是犹太佬”。在他眼里，这可是个问题，因为“大多数犹太人都没什么忠心”。他的竞选口号之一是“法律与秩序”。但是他似乎不太在意遵守法律。他对美国人民撒谎。他存着个名单，记录敌人的名字。

如果你出生在1965年后，那你可能还记得水门事件。如果你出生在1985年后，你可能会不明白为什么那么多事件都以“门”结尾——比如说，伊朗门、俄谍门、巡警门、旅行门、特工门，还有老虎伍兹门、霉霉门。简而言之，当时情况如下。

1972年5月，一些人闯进了位于华盛顿特区水门大厦的民主党全国委员会总部。他们给总部的电话装上窃听器，拍摄了机密文件的照片。他们的行动很成功，当时都没有人知道这件事。但是，几个星期后，这个地方又一次被闯空门。一个保安发现大楼的门锁被复制了。他报了警，警察发现并逮捕了窃贼。

一开始，整件事都显得很随机，甚至怪异。窃贼对珠宝和钱都不感兴趣，他们只想在之前装了窃听器的电话上再安装新的麦克风。谜团是，为什么窃贼会对民主党全国委员会总部的谈话感兴趣呢？

原来他们和尼克松有关联。在窃贼的随身物品中，人们发现了几份尼克松的选举委员会的白宫电话本。这犯罪行为背后有白宫的影子吗？为了消除怀疑，尼克松总统在八月发表全国讲话，称白宫雇员不对此次入室盗窃事件负责，请民众们放心。他在十一月份取得了碾压式的胜利，赢得超过百分之六十的选票和50个州里不少于49个州的支持。他的对手乔治·麦戈文（George McGovern）在选举人团中被彻底击倒，因为他只获得17票而尼克松获得了520票。

后来显示，这次事件和尼克松的白宫确实有联系。不管尼克松和他的竞选团队是否授意这次入室行动，他们确实给窃贼们安排了“封口费”。白宫还试图让CIA阻止FBI对入室盗窃的调查。本质上，水门丑闻是个关于遮丑的故事——不是世上最糟的事情，但绝不是什么好事。至于因此而弹劾？我们待会儿再谈。按正式要求，弹劾程序从起草“弹劾指控”开始。这应由众议院内的指定委员会撰写和投票表决。如果委员会投赞成票，整个众议院将再对其进行投票表决。如果众议院按照绝对多数原则投票赞成弹劾，议题又会被移交至参议院，由参议院按照三分之二多数原则投票决定是否做出宣判。

在尼克松弹劾案中，部分指控受到众议院司法委员会的严格审议。由于尼克松在众议院表决前已辞职，众议院没有进行全院投票表决。

美国国家税务局裁定尼克松在担任总统的前几年漏缴了超过四十万美元的税额。注意，他是在作为总统而不是普通公民的时候漏税的。这可是一大笔钱（尤其是如果你考虑到通货膨胀的话）。你可以说，既然总统可以获得最好的法律建议，他漏缴的这一大笔钱体现出的问题远比单纯的疏忽严重得多。

但是逃税并不是可以导致弹劾的违法行为。它不是对官方权力的滥用。这是与涉及麦迪逊和汉密尔顿的针对国家的犯罪行为以及轻罪完全不同，后者可以作为弹劾理由。反对弹劾程序的投票结果是26-12; 结果本来应该是38-0。（对投赞成票的那十二位民主党成员说一声：不好啊。）

众议院和参议院都拼命地保护自己的特权，尤其是在从行政部门挖材料时。他们不喜欢被挫败。行政部门自身对调查有着深深的怀疑，认为调查是出于政治目的。行政部门的官员不愿意交出相关文件。无论总统是共和党或民主党，他们都拼命保护自己的审议程序。

如果白宫官员关起门来会谈，总统的律师不会想要国会或公众知道他们说了什么。同时，如果总统自己参与了谈话，那么行政部门会强烈反对披露谈话内容。反对公开有合理理由支持：如果人们要开诚布公，阐述他们论证和考量，他们应知道谈话是保密的。考虑到这一点，行政部门可能甚至会声称宪法本身就在保护总统保密的权利。

在1974年，最高法院同意了这一主张，裁决总统拥有一个推定的权利，即不公开他的谈话。（该案件名字取得好：美国vs尼克松案。）法院强调坦白的重要性。在法院看来，如果不能保证领导人和他的顾问的谈话保密，总统将无法行使职能。与此同时，法院裁定，这项推定的权利可以被克服，因此通过证明待审刑事案件确实对证据有某一确切需求，可以要求强制披露。因此，美国赢了，而不是尼克松。

尼克松拒绝接收司法委员会的传票。司法委员会依相差无几的21-17投票结果决定，尼克松拒绝接收传票本身构成弹劾理由（民主党以19-2的投票结果赞成;共和党以2-15的投票结果反对）。委员会指控尼克松未遵照传唤（译者注：提交证据），尽管他们所要求的信息是为了解决“与总统指令、认知或批准的行为有关的根本性事实问题”，“这些问题经由其他证据证明，表明为弹劾总统的实质理由”。

情况看起来不容乐观。某种程度上说，也确实如此。但在宪法框架下，不接受传唤并不一定可以作为弹劾理由。一切都取决于传票的目的。一方面，很难说由单独的、可以导致弹劾的行为引发的拒绝传唤的行为和原行为相比起来一样严重。也许怀疑是毫无根据的。也许从未有过那些行为。也许总统认为他正在遭受迫害，至少有人出于政治目的想要毁掉他。另一方面，宪法赋予众议院权力去调查是否发生了可以导致弹劾的不法行为。如果总统拒绝配合合法调查，且他没有认为他在法律上有权这样做的充足理由的话，很有理由认为他犯了轻罪——不是在刑法层面，但仍包含在弹劾条文内涵中。这一点实际上也是对尼克松弹劾的指控中所主张的。

如果总统拒绝配合对他是否做了一些可以导致弹劾的事情的合法调查，他便是在滥用权力。他到底有没有做可以导致弹劾的行为？答案并不完全明确，但他可能确实做了。

有一条单独的指控指向了水门事件——“非法进入民主党委员会总部，以获取政治情报”本身。指控称，尼克松通过向调查人员撒谎，扣留证据，干扰犯罪合法调查，支付“封口费”以及试图不当利用CIA来操纵了一个精心设计的阴谋，以掩饰自己的罪行。

司法委员会依差额高达27-11的投票结果支持这项指控。但是这差额展现了极大的党派区别。委员会里的21名民主党全部赞成，而17名共和党中只有6名赞成。这项指控没有触及弹劾的核心，但它是确立了一个可导致弹劾的罪行。总统的竞选委员会以非法行为来推动总统的再次当选（显然侵犯民主规范，且若由总统授意，本身即会导致弹劾）。当这些非法行为被做出时，总统没有依照他的义务披露它们，而是利用行政权力阻止人们获悉这些事情，有时还违反了法律。多种指控积聚起来，使得这个论点令人信服。

尼克松分别被控犯有多条弹劾条款规定的核心罪行。在这方面，司法委员会的投票结果与前面的指控相同，也呈现有类似的党派差异。如果我们假设这些文章准确地陈述了事实，那么投票结果应该是一致的；党派分歧阻止了许多共和党人履行他们宪法下的义务。

三项最重的指控称，尼克松试图从国税局获取信息以进行收入审计，这违反了人民的宪法权利；尼克松不当利用了FBI和特工以参与电子监控，这又是对人民宪法权利的违反；尼克松在总统办公室内设置了一个秘密调查小组，以利用CIA参与不法的隐秘行为。这三点指控很难论证。确实，它们触及了1797年制定宪法辩论时考虑的焦点，即当弹劾条款直接和自由的保留联系起来。如果总统非法利用了政府机构，危害了民主进程，侵犯了宪法权利，我们就要谈到弹劾条款含义的核心了。

在两次针对总统的真正意义上的弹劾中，并没有发生可以导致弹劾的犯罪行为。某种程度上说，建立体制的文件起了作用：参议院拒绝宣判有罪。国家受到的服务仍是不称职的。

▍悖离初心的弹劾实践

二十多年后，对克林顿的弹劾简直无法让人理解，至少如果它是基于十八世纪晚期的那些辩论而提出的。依据建构和批准了弹劾条款的人当时的想法，哪怕是在最小的有说服力的论点上你都得要花很多努力来证明他做了可以导致弹劾的行为。但是克林顿给他的政治对手开了门，他们愿意为之好好努力。

这一进程始于1994年对比尔和希拉里·克林顿的房地产投资的调查。他们两人投资了白水发展公司，并最终失败了。调查最后由杰出的律师和前法官肯尼思·斯塔尔（Kenneth Starr）监督。没有人因为克林顿夫妇和白水公司的管理而指控他们，但斯塔尔的权威不断扩大，到了可以调查相当广范围内的争议的程度。这包括由葆拉·琼斯（Paula Jones）对克林顿提出的性骚扰诉讼——这位阿肯色州雇员称其受到克林顿的轻薄；以及与克林顿和莫尼卡·莱温斯基（Monica Lewinsky）（一位在琼斯的案子早期被提及的白宫实习生）的性关系丑闻有关的所谓渎职行为。最后，斯塔尔就性关系丑闻发表了一篇冗长的报告，其中包括露骨的细节，以及认为总统违法的一系列主张。

从来没有检察官报告写得像斯塔尔的那样。如果它是一部电影，你不会带你的孩子去看。但它也写得像一篇案情摘要。其中写道，“有实质和可信赖的信息证明克林顿总统做出了可能构成弹劾理由的行为”。斯塔尔的重点完全在于克林顿和莱温斯基的关系，以及他为了掩饰这一关系做出的许多努力，其中不仅包括对他的妻子、他的员工、他的阁员以及美国人民撒谎，还包括损伤自身名誉、妨碍司法公正。

克林顿犯了“针对国家的犯罪行为以及轻罪”吗？这从斯塔尔的报告中很难看出。尽管如此，总统在众议院的反对者仍试图将事件和尼克松的先例建立联系。他们谈到伪证和妨碍司法公正。在伪证方面，一项弹劾指控说，克林顿在与莱温斯基的关系上撒谎了，他向大陪审团作了虚假的证词。这不合法。但在宪法框架下，这不近似于弹劾的法律基础，因为这不属于总统权力的严重滥用。尽管如此，众议院以228-206的投票结果通过了弹劾指控。和尼克松案一样，投票依据的仍是政党各自的准则，且有过之而无不及。只有五个民主党人投了赞成票，而只有五名共和党人投了反对票。

弹劾的另一项指控针对的是妨碍司法，直接援引了葆拉·琼斯的案子。指控称它被称为“一系列举措或称阴谋“，其中重点包括鼓励证人（莱温斯基）说谎和隐瞒证据。没有人应该拿妨碍司法公正不当回事。如果你被起诉，你不应该做任何克林顿做的事情，如果你确实这样做，你应该尝尝到刑法的力量。

但我们回忆一下事情的背景。琼斯指控克林顿进行性骚扰，那是他在担任总统之前的行为。克林顿被指控采取各种措施减少她胜诉的机会。这些措施中的大部分都是为了劝说莱温斯基说谎。那很糟糕，但是汉密尔顿、麦迪逊及其同事并不在乎那种事情。我们在此不是在讨论有计划地违反公民自由，或通过非法手段当选，或引发美洲殖民地弹劾程序的官方权威的严重滥用。

众议院以221-212投票通过了弹劾。然而又一次，几乎所有共和党人都投了赞成票，几乎所有的民主党人都没有赞成。针对伪证指控，参议院投票以55-45的差别宣判无罪。针对妨碍司法的指控，投票结果为50-50。再一次，党派起了作用；45名民主党参议员全体投票宣布伪证罪不成立。55名参议院共和党人中只有10个人在伪证罪上投了无罪票，只有五人在妨碍司法罪上了投了无罪票。

安德鲁·约翰逊在1868年被弹劾，弹劾理由只有一个：他炒了战争部长（现称国防部长）埃德温·斯坦顿（Edwin Stanton），想以自己更喜欢的人取而代之。你可能会问，总统不能选国防部长吗？难道他不能解雇自己内阁的成员吗？

问得好。宪法制定者创建了一个单一总统制，这一般意味着，根据宪法，总统可以摆脱为他工作的人。国会无权限制这一权力。约翰逊肯定是这么想的。同时，最终最高法院也同意他的想法。

尽管如此，国会制定了一项它称为“任职法”（The Tenure of Office Act）的法律，专门用于禁止总统在未得到参议院批准时罢免某些行政官员，包括战争部长。在明显违反宪法时，这一法律规定这些官员“应当分别在可能任命了他们的总统的任期间以及其任期后一个月里继续任职，除非经由参议院罢免，并遵照参议院的建议和同意”。

约翰逊认为“任职法”违宪，因而置之不理。众议院因此弹劾了他。例如，第一项指控称，他解雇斯坦顿的命令违法且因发出这一命令，约翰逊实施了可以导致弹劾的针对国家的轻罪。

话虽这样说，情况不如此。约翰逊有充足理由论证他是在依据他的宪法权利行事。对那些想要弹劾约翰逊的人来说，情况更糟糕。约翰逊的行为从宪法上看正式正确的：总统不需要参议院的同意来解雇内阁成员。

在众议院，对约翰逊不利的投票占绝大多数：结果是126-47。约翰逊在参议院侥幸逃脱宣判，参议院35-19的投票结果只比三分之二通过原则所需要的票数少一票。9名民主党成员都投了无罪，42名共和党成员中只有7个人也投了无罪票。约翰逊是个糟糕的总统，但弹劾他有违宪法规划。

宪法的缔造者们没想到弹劾会这么频繁。尊重立法原意的最好方法之一便是不要无根据地诉诸弹劾机制。如果美国宪法体制运行良好，或者至少说足够好，那么我们作为国民可以投自己的票过自己的日子。我们不需要关注弹劾机制。但是，如果我们想要合众国继续存在，我们确实需要了解弹劾。这是我们的自动防障系统，我们的避风港，我们的利剑——我们用以自卫的最终武器。

意义还远远不止这些。弹劾机制提醒着我们，到底谁在掌管这个国家，主权又归属于谁。和我们建国时的许多条款一样，它宣布，美国人是国家的公民，而不是臣民。不管什么时候，当美国人打击某一形式的暴政时，无论规模大小，我们都在向我国最崇高的理想，以及为了这些理想不惜出生入死的人们致敬。

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**本文转自“法意读书”，原标题为“如何弹劾特朗普”。篇幅所限，内容有所编删。**图片来源于网络，如有侵权，敬请联系删除。欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号。