央地财政关系迎重大调整，房地产时代结束了？_风闻

最近几天，关于房地产的讨论又一次占据了舆论场。

南京、天津、三亚在不到24小时的时间里相继传出限购放松的消息，有人就此嗅出了房市松绑的气息，认为在地方财政入不敷出的情况下，土地财政会抬头，房产投资的窗口将又一次打开。

在这之前不久，还有人称房地产的时代已经结束，中国即将进入“后房地产时代”。

依据是国务院月初印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，其中提到将消费税下划给地方。

这种观点认为，地方政府有了消费税这个收入来源，可以不再依赖土地财政，房市自然会降温。

有趣的是，两种对房地产市场的分析都以地方财政状况为依据。那么，当前地方财政的压力究竟有多大？国务院印发的《方案》会给地方财政和房地产市场带来哪些影响呢？

01

地方财政压力

值得注意，《方案》提出的背景是当前中国大规模的减税降费政策。2019年的《政府工作报告》中，国务院总理李克强提出今年全年将减轻企业税收和社保缴费负担2万亿元。

这一数字超出了外界的预期。2018年，中国全年减税降费规模约为1.3万亿元，超过了年初设定的1.1万亿元的目标。在各级财政更加紧张的2019年，这样的减税规模对地方财政是不小的考验。

就在2019年全国两会之前，各省陆续公布了2019年的财政预算草案，“财政收支矛盾”成为各省的共识。

山东省的表述是，受一系列减收增支因素叠加影响，2019年财政收支矛盾将十分突出；而首都北京说得更直接：可用财力大幅下降，为近年来财力最“紧”的一年。

山东和北京还属于财力相对充足的东部沿海地区，中西部地区的财政压力就更大了。贵州省公布的预算草案显示，2019年，该省一般公共预算收入的增速仅为2%，而去年的增速有7%，相差五个百分点。

2019年已经过去了三个季度，减税降费的实际执行情况如何？10月17日，财政部举行新闻发布会，据介绍，仅今年前8个月，减税降费的规模就超过1.5万亿元，今年全年的减负量，将比预计的2万亿元还多一些。

体现在数据上，税收收入自5月份以来连续下降。5-9月全国税收收入分别同比下降7%、6%、2.8%、4.4%和4.2%，1-9月全国税收收入累计下降0.4%。

相应的，全国一般公共预算收入同比仅增长3.3%，之所以还能保持增长，很重要的一个原因是前9个月的非税收入同比增加了5363亿元，增长29.2%。 

不过，这部分增长并非来自行政事业性收费，而是为了有效应对预算平衡压力，一些特定金融机构和国企上缴利润及盘活国有资源资产收入增加导致的。这也从侧面显示出各级财政所面临的收支压力。

在这样的大背景下，国务院下发改革方案，最主要的目的就是支持地方政府落实减税降费政策、缓解财政运行困难。

02

“造 血”

《方案》共包括三项改革措施，分别是保持增值税“五五分享”比例稳定，调整完善增值税留抵退税分担机制和后移消费税征收环节并稳步下划地方。

在2016年“营改增”改革全面推开以前，营业税作为地方税直接纳入地方财政，大概占到地方一般预算收入的1/4；增值税则作为分享税，75%上划中央，25%留给地方。 

“营改增”全面施行之后，本来归地方的营业税全部转化为增值税，这就明显降低了地方财政的收入。为了保持地方与中央财力格局总体不变，国务院为“营改增”提供了两到三年的过渡期，在这期间增值税由央地五五分成。

到2019年，两到三年的过渡期眼看要到期了，增值税的分成方式要怎么调整呢？这次就明确了，继续保持增值税“五五分享”比例不变。

稳定的分成比例打消了地方财政对增值税收入不确定性的担忧，稳定预期的意义绝不仅限于保障地方政府的现有收入，更在于刺激地方财政造血。

众所周知，增值税的税基是企业，增值税分成比例稳定后，地方政府对于发展产业所能获得的回报更有数、更有底，主动培育和拓展税源的积极性更强，直白的说，就是更有动力发展当地经济。

类似的，另外两项改革也都是为地方增收减支、从而减轻基层财政压力的。

最明显的是消费税领域的改革。《方案》提出，要在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。

怎么理解呢？简单来说，消费税要从中央划归地方了。

单看金额，现有的消费税算不上主体税种。2018年，国内消费税总额10632亿元，仅占全国税收收入的6.8%，排在增值税、企业所得税和个人所得税之后；2019年1—9月，全国消费税收入11448亿元，虽然同比增长15.8%，总量依然有限。

如果对这个数字没有概念，可以做个比较，2019年全年中央财政安排对地方转移支付7.54万亿元，是消费税的五倍以上。

有人说，万亿量级的税收如果拨付给地方，也是不小的数字了。这说法并不准确，要注意，《方案》中明确规定：“改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。”

也就是说，原有的消费税所得，还有一定比例要继续划归中央财政，新增的部分才归地方。

其实，消费税改革的关键不是现有税额的分配，而是为地方财政拓展一项极为重要的税源。与增值税的逻辑类似，当消费税成为地方税后，地方政府就有了扩大税基的动力，可以设想，地方政府会努力刺激消费，以此获得更高收入，这样一来，地方获益就不仅限于现有的消费税额度了。

更重要的是，消费税是受益性很强的税种，将消费税划归地方财政，能激发地方政府提供公共服务的积极性。比起缓解地方财政困难，引导地方政府改善消费环境的影响更加深远。

03

地方政府激励

分税制改革以来的很长一段时间里，中国地方政府一直热衷于吸引企业投资。这是因为地方政府主要的收入来源是企业所得税分成、增值税分成及营业税。换句话说，地方政府的税收基本来自企业产出：企业销售产品多、利润高、增值大，地方政府获得的税收就多。

这种地方税设置激发了地方政府发展经济的积极性，出于税收的激励，地方政府有动力吸引企业到当地投资，还会利用税收杠杆进行经济竞争，这客观上促进了过去二三十年里中国经济的增长。

但随着中国经济的发展，统一的大市场已经基本形成。市场竞争越平整，越有利于发挥市场在全国范围乃至世界范围内资源配置中的效率。如果放任地方政府以发展本地经济为首要目标，很可能异化地方政府的行为，伤害辖区居民的利益。

逻辑很简单，由于纳税的主体是企业，地方政府自然更愿意为辖区企业而非居民提供服务和保护。政府与企业互动密切，在GDP增长的同时，可能出现政企合谋、环境破坏、地区差距扩大等问题。

所以，地方财政收入更应该与好的公共服务挂钩。试想一下，如果地方政府提供的公共服务越好，获得的税收就越多，那地方政府一定有动力转变职能，去尽可能地提供最好的公共服务。这样一来，地方政府的工作重心将从为企业服务转变到为居民服务上。

中国人民大学财政系主任吕冰洋教授在接受《南风窗》记者采访时，曾以三鹿公司的“三聚氰胺奶粉事件”为例，介绍过这种转变。

如果地方税收主要来自增值税和企业所得税，地方政府就有激励保护这个企业，因为三鹿公司是纳税大户。

但假设地方税收的主体是消费税，就是说所有进入超市的商品，都需要按固定比例纳税给地方财政，那地方政府就不会死保企业。因为三鹿倒下去，居民还可以选择其他品牌的奶粉，继续消费，当地的税收不会受到影响。

并且，地方政府不但不会偏袒企业，反而有激励查处问题企业，保护消费市场。原因很简单，如果地方政府不查处问题产品，当地的消费环境就恶化了，居民有可能跑到周边城市去消费，那与消费紧密相关的税收就随之流走了。

可见，消费税由中央划归地方，改变的是地方政府的执政理念。对地方来说，保护好消费环境才能获得更高的税收，这实际上增加了居民的福利。这也是为什么许多人将“消费税下划地方”视作央地财政关系调整的一项重要改革。

长远来看，消费税收入的确能补充地方财政，减轻地方对土地出让金的依赖；而且，出于刺激消费、吸引人口的目的，地方政府也愿意将房价控制在合理范围内。

但在短期内，指望消费税取代土地出让金，从而影响房地产市场，几乎是不可能的。

一般消费税的税收痛苦感特别强，这就决定了它的开征难度很大，哪怕税率的轻微调整都会引发民众的反应。比如当消费税从5%上升到8%，居民发现购物时每件商品都要多交一些税，就会产生抵触情绪。

要让民众接受这一新税种（准确地说是新的征收环节），需要比较长的一段时间。更何况，本次消费税改革，初衷也不是对房地产市场的调控。

可以说，连续几年的大规模减税降费为新一轮财税改革提供了一个契机。理顺中央与地方财政分配关系既是减税降费大背景下的现实需要，又是中国建立现代财政制度的必经之路。

短期来看，三项改革措施能缓解地方财政运行困难；长期来看，稳定增值税分成比例将继续鼓励地方发展经济，而消费税下划地方则激发了地方政府提供更好公共服务的动力。

作者 | 南风窗高级记者 郑嘉璐

排版 | 一点点

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