武器装备采购信息公开动因要素及绩效_风闻

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**武器装备采购信息公开是装备采购改革的重要内容，也是推进装备领域军民结合的重要举措。**本文以全军武器装备采购信息网为研究对象，针对武器装备采购信息公开如何改进采购绩效的问题，分析了中国武器装备采购信息公开的动因，阐述了武器装备采购信息公开的采购主客体、需求信息、招中标和政策法规等要素，剖析了装备采购信息公开与采购绩效之间的内在联系，并从采购需求信息内容、采购招投标和采购监督等方面提出了进一步强化武器装备采购信息公开的建议。

武器装备采购根本目的是提供满足军事力量发展和军事斗争准备需求的装器装备体系，而采购政策、程序和活动等信息的公开是装备采购所遵循的基本原则。特别是随着中国国防和军队改革的持续深化，推进武器装备采购改革已经成为军队发展战略的重要领域，而实现军队装备采购信息交互则是装备采购改革的重点内容。专家学者围绕武器装备采购信息公开问题进行了一些探索和实践，从而为进一步持续推进武器装备采购信息公开提供了理论和实践依据。例如从宏观层面论述了武器装备采购信息公开的意义；围绕武器装备采购信息公开的途径做了深入分析[1-2]等。从具体实践来看，军方根据武器装备采购管理方式的不同，尝试了面向不同对象的采购信息公开渠道，比如依托军事代表机构定向发布装备产品需求；面向工信部7所高校发布特定领域的装备研制需求等。这些实践的探索在一段时期内满足了武器装备研制生产的需求，但仍存在采购部门较少、采购信息不足、采购领域有限等问题。

围绕此问题，原总装备部为进一步加快推进武器装备建设，广泛吸纳各类优势企业参与武器装备研制生产和维修，在2015年1月4日建设并正式上线运行了全军武器装备采购信息网。网站开通多年多以来，越来越多装备采购部门在网站上发布采购需求信息，越来越多企业完成资质认证并参与投标活动，已经成为军队装备采购信息交互的重要平台。综上研究和实践情况来看，武器装备采购信息公开虽引起了高度重视，但对此问题还缺乏针对性的综合性分析，如：武器装备采购信息公开的动因、具体需要公开的要素、信息公开是影响装备采购绩效的机理等。为此，本文将运用单案例研究法，以全军武器装备采购信息网为研究对象，通过构建武器装备采购信息公开的分析框架，探讨武器装备采购信息公开的动因、要素以及与采购绩效的关系，并以此提出相关对策和建议。

1理论构建

1.1 相关理论基础自信息公开被提出以来，国内外学者围绕信息公开的内涵、内容和意义展开了分析，并在不同的领域信息公开开展了详细探讨，取得了较为丰硕的成果。从现有关于信息公开的相关定义和内涵来看，学者多以政府部门为实践对象，即指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。伴随着建设服务型政府的提出、“新公共管理运动”对政府重塑的影响以及公众民主意识逐渐加强，信息公开作为重要制度安排已逐渐引起中国各级政府部门高度重视，并被视为是公民知情权的体现、是促进公民参与国家管理和决策的需要，对新时期建设透明政府、改善政府形象、提高政府管理水平具有重要意义。

在国家相关政策制度安排导向下，信息公开已经成为中国各类各级政府部门的行政习惯。军队装备采购部门作为政府部门的有机组成部分，也必须紧密结合当前装备采购制度改革需求，将信息公开作为装备采购的基本规范。根据信息公开的定义与内涵，学者将装备采购中与采购活动相关的各类信息的发布，与装备采购制度和实践活动有关的所有规定、决定、公告等，包括与装备采购相关的法律、法规、政策、采购文件、项目公告、采购方式、预算金额、招标公告、供应商资格预审、企业名录、中标公告、统计资料、采购结果、投诉处理决定、司法裁决等称为装备采购信息公开。从定义可以发现，装备采购信息公开是信息公开在装备采购领域的具体应用，其根本目的为了在装备采购领域形成公平、公正、公开的良性竞争机制，从而提高武器装备采购效益。

1.2 国内外武器装备采购信息公开研究与实践为确保装备采购竞争中的公平与公正性，国外军队历来非常重视武器装备采购信息公开，并将其视为提高装备采购效益的重要方式。从国外军队武器装备采购信息公开的渠道来看，主要包括网站、公告和确立制度等，如美国利用多种信息平台，通过发布公告、征集创新方案等形式，加大竞争的范围。为此，美国军方专门成立“国防创新市场”门户网站，成为采纳民间观点与创新技术的窗口，各军种科技管理部门也通过专业网站征集商业领域优势技术。此外，美军还通过采办计算机网、每日联邦商业机会网络、《商务日报》和政府商务信息访问点等方式公布信息，如2017年国防高级研究计划局（DARPA）在联邦商业机会上发布了约90条研发信息，据统计，美国各类研发机构全年共发布约2182条研发信息[6]；英国政府通过国防部国防合同公告渠道提高国防采办的透明度；法国从2006年1月起实施的新的《公共采购法》，从公告类型及格式、金额界限、公告时间、发布媒介等方面对采购信息公告管理做出了严格规定，确立了较为完善的采购信息发布制度。另外，国外军队也在实践中不断摸索基于信息公开的装备采购管理模式，如美国提出并推进“军民一体化”建设，通过降低门槛标准和公开需求信息等手段，大量引导私有企业参与军工项目，在分系统研究和零部件等通用采购项目中大大节省了经费的开支，其采购信息公开条件下装备采购的成功实践又推动了军工生产体系的变革，现如今美国私有企业占了国防科研任务的70%以上，国防生产任务的90%以上。

在中国，武器装备采购信息公开的相关问题历来为军内学者所重视，围绕这一方面的研究也取得了一定的成果。针对当前武器装备采购中长期存在信息不对称、采购效益不高等问题，提出装备采购信息发布对传递装备采购信息、打破军工行业垄断和加快装备竞争性采购模式完善进程等方面具有重要意义；同时一些研究也认为通过武器装备采购信息的公开，能够更加积极地激励和引导优势民企的参与装备研制生产和维修，从而改善装备采购的竞争环境等，上述这些研究从理论层面推进了武器装备采购信息公开的相关建设。另外从实践来看，装备采购信息公开也一直为实践界关注与实践，全军武器装备采购信息网的建立更具有标志性的意义，而且也有学者针对全军武器装备采购信息网的效益通过构建评价指标体系并进行了定量评价。但通过上述国内外研究与实践来看，缺乏系统性对武器装备采购信息公开活动开展分析研究，探讨采购信息公开与采购绩效之间内在联系的相关研究更为鲜见。

1.3 武器装备采购信息公开分析理论框架武器装备采购信息公开涉及主体、内容及影响因素较多，相互之间又存在纷繁复杂的关系，如没有合理的逻辑以及相应的理论框架加以解释，很难深入研究得出武器装备采购信息公开到底如何影响采购绩效。目前关于武器装备采购信息公开，学者虽然从不同角度进行了论述，但都是基于思辨性的研究方法，难以从整体上清晰给出武器装备采购信息公开前因、过程和后果。为此，根据已有的相关研究，结合装备采购理论、绩效管理理论、装备全寿命周期等理论，根据当前装备采购具体实践，构建了武器装备信息公开的分析理论框架，具体分析框架结构如图1所示。该分析框架主要包括了装备采购利益主体、信息公开动因、公开要素及采购绩效表现4部分内容，同时给出了每部分内容涉及的具体内容以及彼此之间的相互关系，从而能为后续研究分析提供理论指导。

图1 武器装备采购信息公开分析理论框架

Fig. 1 Theoretical framework for information disclosure analysis of weapon and equipment procurement

军方装备采购部门和“民参军”单位如民营企业、科研院所和高校等构成了装备采购的双方利益主体。其中，军方对武器装备的发展有需求，“民参军”企业也有拓展业务，加之外部诸如国家政策的推动，共同驱动着武器装备采购信息的公开。公开的诸如军方需求信息、招投标信息和政策法规信息将提升采购的绩效。

2研究设计与资料来源

2.1 案例研究囿于武器装备采购数据的敏感性和保密性，目前研究者多建议采用案例研究和调查研究方法开展研究。作为一种解释社会现象的研究方法，案例研究是一种运用历史数据、档案材料、访谈、观察等方法收集数据，并运用可靠技术对一个现象或事件进行探索、描述或解释，从而得出带有普遍性结论的研究方法[9]。案例研究有单个案例研究与多个案例研究之分，运用多个案例研究的优势在于得出的证据更有说服力，而单个案例研究则更为深入和细致[10]。单案例研究是社会科学研究中常见的方法，善于回答“是什么”和“为什么”的问题，尤其擅长开展探索性的分析。个案研究可以揭示某些规律性认识，给人们提供观察和思考的视角。结合研究的目标以及案例的可获取性，采用单案例研究方法进行研究。

2.2 资料来源资料来源于全军武器装备采购信息网。全军武器装备采购信息网是全军武器装备采购需求信息的权威发布平台，是军工企事业单位、优势民营企业产品和技术信息的重要汇集渠道。全军武器装备采购信息网由装备发展部装备采购信息服务中心负责维护和管理，主要包括采购需求、集中采购、采购公告、政策法规、民参军指导、企业名录、产品技术和服务指南等栏目。面向社会公众、民营企业、军队装备采购部门、军工集团等用户全面开放，可实现军队装备采购需求信息发布、企业产品和技术信息推送、军地需求对接、信息动态监测等功能。

3武器装备采购信息公开动因

3.1 军方政策制度要求当前中国正在逐渐推开装备采购改革，装备采购方式也从原来以单一来源为主逐渐向竞争性采购为主转变。为有效规范武器装备性竞争性采购行为，近年来，军方颁布了《竞争性装备采购管理规定》，定期发布新版的《武器装备科研生产许可目录》及《竞争性采购负面清单》等。通过文本分析，可以发现在这些制度中都明确提出了要公开装备采购信息，可以说采购信息的公开是装备竞争性采购实施的重要保证。同时，为了加强装备采购信息管理，军方还制定了《装备采购信息发布管理办法》，这些政策制度都推动和规范着武器装备采购信息的公开，而全军武器装备采购信息网的建立，正是落实国家、军方政策制度的具体体现。

3.2 军地双方武器装备发展迫切需求随着科学技术的快速发展和现代高新技术在军事领域的运用，中国军队武器装备更新换代较快，性能质量也得到了一定程度提升。但从作战训练执行情况以及与外军武器装备质量相比，当前中国军队武器装备仍然存在使用性和维修性差，技战术指标不符合使用要求，装备性能不适应实际需求，性能无法正常发挥等问题，为战斗力生成带来了阻碍和困扰。因此，如何进一步提升武器装备质量成为军方迫切需要解决的问题，吸引更多优秀民企、科研院所参与军品研制生产和维修成为重要解决之道，在装备采购各环节全面走开“民参军”路子，营造公平竞争采购环境也就成为军方重要的使命，即需要及时公开装备采购需求信息，才能让更多民营企业、科研院所有机会参与武器装备研制生产和维修。

另一方面从中国民营企业和科研院所发展现状来看，在某一领域积累的技术优势已超过军工企业，在社会市场需求逐渐趋向饱和的情况下，大多数民营企业和科研院所迫切想将业务拓展到军工领域，为企业的运营效益拓展发展空间。然而，民营企业和科研院所虽有技术和资金，但对所需资质、获取途径、军品研制生产的一般要求及军方或上级总体需求不甚了解，迫切需要通过网站、报纸、公告等方式获知军方武器装备采购需求信息。因此，全军武器装备采购信息网的建立，在一定程度上能够满足军地双方发展武器装备的信息需求。

4武器装备采购信息公开要素分析

从全军武器装备采购信息网站上的内容来看，其公开要素主要包括装备采购主客体、采购需求信息、招中标以及相关政策法规等内容。

4.1 装备采购主体与客体按照装备采购行为发生和供需关系来看，装备采购主要涉及了两类利益主体，即装备采购主体和装备采购客体。装备采购主体主要是指军队装备机关及有关部门，即军委总部主管全军装备采购工作的部门，分管有关装备的部门，以及军兵种主管本级系统装备采购工作部门。从近2年来在全军武器装备采购信息网军方发布需求信息的单位来看，越来越多军队机构在网上发布需求信息，涵盖了中央军委装备发展部、中央军委科学技术委员会、军兵种装备部门、军队科研机构、军队院校甚至一线作战部队。具体装备采购主体和领域分布情况如表1所示。可以看出，不同装备采购主体在需求领域分布也不同，军兵种装备部门涉及需求领域最多，涵盖了预研、科研、购置和维修4个领域，其次是装备发展部，主要是在预研、科研及购置3个领域，而一线作战部队涉及的领域主要在购置和维修方面。

表1 网站装备采购主体类型及需求领域分布

Table 1 Types of equipment procurement subjects and distribution of demand domains

装备采购客体即主要是指装备或产品供应商，主要包括国有企业、民营企业、科研机构和院所等。从全军武器装备采购信息网运营3年以来的情况看，采购领域中，预研占44%，科研次之占21%，购置与维修分别占20%和15%，其分布情况如图2所示。同时，为了加强企业的管理，网站专门建立了企业名录，并会对各家企业性质、主营业务、单位名称、法人代表、行业类别和专业领域、科研生产水平等进行介绍。另外，所有注册企业必须通过装备承制单位资格审查认证，企业候选装备承制单位资格有5年的有效期，在此期间可以参与到各项装备采购项目的竞争中，军方会对企业的工作履行情况进行实时监督与核查，如若出现有违规定的行为，可责令整改，或剥夺企业的装备承制资格，脱离《装备承制单位名录》范围。装备采购主体通过查询网站企业名录，能够对拟招标企业技术优势以及生产经营状况清晰了解，为后续招投标筛选企业奠定基础。

图2  需求领域分布（截至2019 年1 月）

Fig. 2 Distribution of demand areas (as of January 2019)

4.2军方装备采购需求信息全军武器装备采购信息网作为军地采购信息互动的平台，军方装备采购部门逐渐将装备采购需求信息通过网站进行发布。目前从网站上给出装备采购需求信息类型来看，主要分为预研需求、科研需求、购置需求和维修需求等4大类，基本上覆盖了武器装备全系统全寿命过程。从需求产品技术的分类来看，分为材料器材类、产品设备类和研究技术类3大类，截至2019年1月，军方已发布的采购需求中研究技术类所占比例最大，为46%，产品设备类次之，占41%，材料器材类所占比例最低，为13%，具体分布如图3所示。从中也可发现，当前军方更加重视前沿高科技产品设备以及装备技术的发展，逐渐加大了该方面的研发需求，而不仅仅像以往仅限于采购到合适的产品或器材。另外，从军方采购部门发布的采购需求内容来看，详细规定了产品或研发的功能用途、研究目的、研究内容、系统组成、主要指标、成果形式、研究进度、经费安排、技术参数、产品规格等，以此对参与需求对接的企业条件提出了约束。

图3 网站军方各类采购需求所占比重（截至2019 年1 月）

Fig. 3 Proportion of military purchase requirements in website (as of January 2019)

4.3 装备采购招中标情况需求对接率和中标数是衡量采购成效的重要评价指标。自全军武器装备采购信息网站开始运营至今，网站也及时将采购需求对接和中标情况进行公布。以采购信息网运行第一年（2015.01—2016.01）为例，申请对接量和响应对接量增长迅速，到年末，对接申请量已达5619条，月平均增幅40.5%，其中最大增幅为三月，较二月增长231.4%；与此同时，对接响应量也呈上升趋势，到年末响应对接量已达2976条，月平均增幅达47.3%，其中3月较2月增长最快，增幅达300%，具体见图4；响应对接率（响应对接量与对接申请量之比）上升趋势也比较明显，如图5所示。截至2017年3月，通过网站实现了对接并成功对接的招标共1072次，其中国有企业所占比例最大，有617次中标，民营企业次之，有300次中标，高校和科研院所最少，仅155家；从企业所涉及的领域来看，专业领域涉及广泛，包含了计算机通信、电子设备、信息服务、航空航天等几十个专业，扩大了采购范围；从需求对接与招标的平台来看，招标已经由传统的线下模式转变为了线上线下信息协同的招标模式，越来越多的装备采购招标正依托网络进行。由此可见，装备采购需求公告和招标公告的发布量稳步提升，对接申请量、响应对接量和成功对接量也保持着相对稳定的增长势头。

图4 2015 年对接申请量与响应对接量趋势

Fig. 4 Trends in docking applications and responses in 2015

图5 2015 年装备采购需求响应对接率

Fig. 5 Docking rate of equipment procurement demand response in 2015

从实践状况来看，需求对接与招标是装备采购中的重要一环，通过这一阶段的工作，为装备采购项目确立了承制单位，承制单位的确定，又直接决定着其产品技术的质量性能水平，对装备采购绩效有着更为直接的影响。

4.4 装备采购政策法规针对很多民企长期以来企业对国家、军方发布的装备采购政策法规，尤其是一些指导性、针对性强的规章制度，企业无法及时了解和掌握的问题，全军武器装备采购信息网将涉及武器装采购的政策法规公布在网站，主要有国家颁布法规、军队颁布法规、国家和军队联合颁布法规以及法规等4大类。国家层面颁布的法规主要有《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》《武器装备科研生产许可现场审查规则》等共16项；军队层面颁布的法规主要有《中国人民解放军装备承制单位资格审查管理规定》《竞争性采购管理规定》《装备采购方式与程序管理规定》等共24项；国家和军队联合颁布法规主要有《国务院、中央军委关于建立和完善军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》《关于进一步推进军民一体化装备维修保障建设工作的意见》等共7项。上述这些政策法规构成了装备采购政策体系，能够为愿意参军的企业提供相关政策依据，企业通过在网站上查询政策内，能及时了解和掌握相关采购政策，以更好地参与到武器装备的研制生产和维修活动。

5武器装备采购信息公开与绩效关系

近年来，全军武器装备采购信息网站的建立，采购信息一定程度的公开，对武器装备采购的两个利益主体都有着直接而重大的意义。信息的公开不仅提升了军方和民营企业的采购收益，通过招投标的形式，装备采购信息公开还规范了军队的采购行为，改善了采购管理工作内容。

5.1 有效提升了军方装备采购效益如何有效提升装备采购效益，一直是军方关注的重点。全军武器装备采购信息网通过对需求、政策、招标等信息的发布，实现信息的无缝对接，使传统采购模式中委托方（军队）与代理方（装备承制单位）之间的信息不对称问题得到了一定程度的解决。装备采购需求信息公开也将直接优化装备采购的过程行为，促使企业在技术和产品上开展竞争，即提供最先进技术或产品以及更低的采购价格，才能在竞争性采购中占据优势，从而打破了部分采购项目的传统定价报价模式，在确保装备质量前提下，有效提高了装备采购效益。如在2015年在网站开展的通用装备维修器材设备竞争性采购项目中，5家军地单位成功中标6类采购项目，采购总价比标的金额降低1200余万元。

5.2 极大激发了企业“参军”的热情民营企业尤其是一些优秀民营企业，竞争意识强烈，创新能力突出，服务保障主动，产品价格相对优势，在许多新兴产业领域及其他细分领域占据了优势。但长期以来，受制于资质、保密及装备生产程序方式等原因，加上军方对民企的能力与优势缺乏全面、系统认识，导致了民企“报国无门”。全军武器装备采购信息网上线运行，能够及时向民企发布装备采购需求信息，向军方推送企业产品和技术信息，民企有了更多机会参与到装备研制生产和维修过程中，极大地激发了民营企业“参军”的热情。截至2017年10月，在全军武器装备采购信息网注册的民营企业6000余家，覆盖先进材料、先进制造、隐身仿真、惯性导航等40多个技术领域，承担任务由元器件、零部件等配套任务，进入整机或主战装备领域。据统计，2016年通过采购网参与竞争性采购中标的企业中，民企占26%，科研项目中标的企业中，民企则达到了32%。

5.3 复杂脉间调制类型预分选《装备采购条例》的颁发与实施，装备招标采购作为竞争性采购的重要方式，越来越多用于武器装备采购活动中来，但装备采购部门采用各种规避投标的行为时有发生，在一定程度上影响了装备招标的公信力。全军武器装备采购信息网明确规定了装备采购项目完成招标工作之后，其招标信息必须通过全军武器装备采购信息网进行公告，向各界公布此次招标中的组织者、竞标企业、竞标排名、招标结果等信息，并在公示有效期（一般为5~7天）内接受各界所提出的异议和申诉，并就提出的质疑进行解答，保证监督的执行与配合力度。因此，通过在网站公开招投标结果，接受社会监督，从而有效地避免了在采购中可能存在的诸如逆向选择、利益寻租等采购风险，消除了企业对装备采购公平性的质疑。

6建议

武器装备采购信息公开是装备采购体制机制改革重要内容，是新时期推进装备领域军民结合深入发展重要举措。以全军武器装备采购信息网为研究对象，通过构建武器装备采购信息公开分析框架，全面分析了武器装备采购信息公开的动因、要素及其与绩效的关系，为后期持续完善武器装备采购信息公开工作提供理论基础。通过研究分析，认为全军武器装备采购信息网的建立，对于破除装备采购信息壁垒、不断提高装备采购质量效益具有重要意义，但还需要在采购信息内容、招投标结果公开和监督体制等方面进一步完善，相关建议如下。

一是细化和补充装备采购需求信息内容。大多数“民参军”企业都是“小而专”，其工作主要是给传统军工企业提供技术补充或协作配套，并没有具备直接承担军方研制任务能力，而目前发布的信息类型、内容等大而全，很难针对性指导民企研发或生产军方所需的技术或产品，无法满足装备采购需求。另外从武器装备全系统全寿命阶段来看，装备退役报废也是其重要环节，现有公布的需求信息较少涉及此方面内容，建议后续相关部门增加补充此方面信息。

二是加大公开装备采购招投标过程。从武器装备采购信息网公开的招中标环节，网站能够给出装备采购的招标公告和结果，但至于如何筛选以及招投标的具体进度如何，参与招标者及公众对此知情较少，这即是一种信息的不“阳光”。另外，仅公开中标结果，对于“落选”的其他参与者而言容易产生怀疑或不满，这将影响他们再次参与投标的积极性。为此，建议在网站上公开招投标具体进度，给出落选者不满足条件的理由，促使未中标企业认知自身弱处并加以改进，提高竞争力。

三是健全和完善内外协调统一装备采购监督体系。《装备采购信息发布管理办法》是全军武器采购信息网建立的依据，仅给出了装备采购信息发布工作的规范，还缺乏如何对武器装备采购信息网运作进行监督，如果缺乏监督，基于信息平台装备采购管理工作也易造成失误与违规的问题。为此，建议构建强化内、外部一体的监管体系，内部监督方面，主要设立监督组织内部履行职责的综合监管部门，负责对信息发布、招投标等工作内容进行全面监督；外部监督方面，主要依托社会各界，对装备采购情况进行实时监督。通过内外现结合的方式，全面监督武器装备采购信息网运作实施监督，以更好提升装备采购服务质量。

四是增加信息平台最大化拓展公开竞争范围。通过了解外军做法尤其是以美国为代表的军事大国，不难发现，其建立了多种军与民交流的信息平台，并且取得了尤为显著的成绩——国防科技水平领先世界。但从当前武器装备采购信息公开取得来看，军民交流的平台还远远缺乏，没有充分实现技术上的交流难以促进创新。建议增加信息公开平台，并且设立诸如美国国防部的“工业日”“提案日”等方式，直接听取供应商们的意见，增进军方与供应商之间的沟通和理解，汲取专业化建议，以此加强合作。作者：张亮，辛安，迟文升

参考文献（略）

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创新体系工程基础理论和方法

推动系统工程理论再发展