《商务部等19部门关于促进对外承包工程高质量发展的指导意见》全文及权威解读_风闻

走出去智库观察

近日，商务部等19部门联合印发关于促进对外承包工程高质量发展的指导意见（以下简称指导意见），旨在推动对外承包工程持续健康发展，更好地服务我国经济社会发展和对外开放大局。

**走出去智库(CGGT)观察到，9月9日召开的中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过了《关于推进贸易高质量发展的指导意见》，这份“路线图”要求强化科技创新、制度创新、模式和业态创新，以共建“一带一路”为重点，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合。**商务部等19部门此次发布的指导意见，即是落实中央关于推进高质量对外开放发展格局的具体措施。

**今年是“一带一路”倡议提出的第六个年头，我国对外承包工程领域随着“一带一路”推进也迎来了历史性发展机遇，对外承包工程企业成为“一带一路”建设的重要力量。**但在全球经济下行压力加大、贸易保护主义抬头的背景下，我国对外承包工程在经历多年的较快增长后也开始遇到一定的阻力。

**新形势下对外承包工程将如何发展？**今天，走出去智库(CGGT)刊发该指导意见的官方解读和全文，供关注对外承包工程的读者参阅。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

近日，商务部、外交部、发展改革委、教育部、工业和信息化部、公安部、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、人民银行、国资委、海关总署、税务总局、市场监管总局、国际发展合作署、银保监会、证监会、外汇局、全国工商联等部门联合印发了《商务部等19部门关于促进对外承包工程高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），商务部合作司负责人就《指导意见》进行了解读。

一、关于《指导意见》出台的背景

对外承包工程是伴随改革开放逐步发展起来的一项重要对外投资合作业务。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，对外承包工程发展进入新阶段，截至2018年底，我企业累计签订对外承包工程合同额2.33万亿美元，完成营业额1.59万亿美元。对外承包工程的规模、效益和影响力与日俱增，已成为共建“一带一路”的重要支撑，企业“走出去”的重要形式，国际产能合作的重要内容，与有关国家共赢发展的重要实践。

随着共建“一带一路”向高质量发展方向不断推进，对外承包工程也迫切需要转型升级、实现可持续发展。针对当前对外承包工程面临的新形势，商务部会同有关部门共同研究制定《指导意见》，旨在明确对外承包工程高质量发展的重要意义、主要目标和任务，通过更紧密的部门间横向协作，共同完善促进、服务、监管和保障等各方面措施，推动对外承包工程持续健康发展，更好地服务我国经济社会发展和对外开放大局，有效促进项目所在国和世界经济发展。

二、《指导意见》的主要内容

《指导意见》的主要内容可以简要概括为“1+6+4”。“1”是指确立了对外承包工程高质量发展的主要目标。《指导意见》明确，对外承包工程高质量发展要坚持企业主体、质量优先、规范有序、互利共赢的原则，要实现对外承包工程规模和全球市场份额稳中有升，结构逐步优化，领域不断拓宽，综合竞争力显著增强，由对外承包工程大国向对外承包工程强国转变。

“6”是指明确了对外承包工程高质量发展的六个方向和重点。《指导意见》提出要在以下六个方面加快形成对外承包工程发展新优势：一是要积极鼓励设计咨询“走出去”，推动对外承包工程发展向产业链高端延伸。二是要积极促进投建营综合发展，逐步实现由建设施工优势为主向投融资、工程建设、运营服务的综合优势转变。三是要积极依托国内优势产业支撑，推动对外承包工程领域不断拓宽、层次逐步提高。四是要积极培育创新发展动能，探寻对外承包工程新的增长动能和发展路径。五是要积极提升可持续发展能力，创建以高质量、可持续、技术先进、绿色环保等为核心的中国建设品牌。六是要积极提高对外承包工程国际合作水平，通过多方参与，实现优势互补、共赢发展。

“4”是指要进一步完善对外承包工程促进、服务、监管、保障四个方面的措施。在促进方面，一是要加强规划和引导，提高对外承包工程合作的科学性和有效性。二是要通过建立政府间协调机制、商签有关合作协议，打造良好外部环境。三是持续培养具有国际化经营管理能力的人才队伍，同时支持智库建设，为政府和企业提供决策咨询和智力支撑。

在服务方面，一是要增强金融服务能力，鼓励金融机构创新和丰富服务对外承包工程发展的金融产品和投融资模式。二是完善公共服务，为对外承包工程企业和人员提供更加精准有效的便利化服务。三是要充分发挥行业组织作用，继续支持相关商（协）会、境外中资企业商（协）会发展。四是要鼓励我国投资顾问、工程设备质量安全监理等中介机构加快与国际接轨步伐，为对外承包工程发展提供更加有效的专业服务。

在监管方面，一是要完善管理机制，落实《对外承包工程管理条例》，打造对外承包工程高质量发展的良好制度环境和政策环境。二是要改革管理方式，进一步深化对外承包工程“放管服”改革，强化事中事后监管，有效维护公平竞争和市场秩序。三是要督促企业合规经营，切实规范对外承包工程经营行为。

在保障方面，一是要强化风险防范，构建服务对外承包工程发展的综合性风险防控体系和突发事件应急处置机制。二是要完善境外企业和对外投资联络服务平台，及时分析、研判和预警境外政治、经济、社会、安全、舆论等领域重大风险。三是要督促企业完善安全管理制度和措施，提升突发事件处置能力。四是要做好预防性领事保护，与相关国家合作共同保障我境外企业和人员的安全及合法权益。

三、落实《指导意见》的下一步工作

本次《指导意见》由19个部门联合发布，是促进对外承包工程实现高质量发展的重要文件。下一步，商务部将会同有关部门主要从三个方面切实做好《指导意见》落实工作。一是加强政策解读。商务部等有关部门将充分利用相关信息平台，介绍《指导意见》的出台背景、重要意义、主要内容等，引导各类市场主体牢固树立新发展理念，准确把握对外承包工程高质量发展的方向。二是落实配套措施。目前，商务部正在抓紧制定对外承包工程备案报告管理办法、进一步完善境外企业和对外投资联络服务平台、积极推进与有关国家建立政府间合作机制等《指导意见》确定的各项举措。其他有关部门也将根据《指导意见》的要求，抓紧落实相关配套措施。三是推动取得实效。商务部将与各地方、各有关部门紧密配合，坚持以共建“一带一路”为统领、以基础设施等重大项目建设和产能合作为重点，密切跟踪对外承包工程发展趋势，加强督促指导，推动《指导意见》落到实处。

文件全文

商务部 外交部 发展改革委 教育部 工业和信息化部 公安部 财政部 住房城乡建设部 交通运输部 人民银行 国资委 海关总署 税务总局 市场监管总局 国际发展合作署 银保监会 证监会 外汇局 全国工商联

关于促进对外承包工程高质量发展的指导意见

 商合发〔2019〕273号

各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团有关部门、机构：

党的十八大以来，在共建“一带一路”倡议引领下，对外承包工程发展进入新阶段，取得显著成效，一批重大项目已成为共建“一带一路”的可视性成果。对外承包工程涉及境外工程项目投融资、设计咨询、设备采购、建设施工、运营管理等多个方面，对带动中国产品技术服务“走出去”和深化国际产能合作、促进国内经济转型升级、实现我与相关国家共赢发展发挥了重要作用。当前，国际国内环境正发生深刻复杂变化，对外承包工程发展既存在较好机遇，也面临诸多风险挑战。为加强宏观指导，促进对外承包工程高质量发展，现提出以下意见。

一、 总体要求

**（一）指导思想。**以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚定奉行互利共赢开放战略，以共建“一带一路”为统领，以基础设施等重大项目建设和产能合作为重点，加快形成国际经济合作和竞争新优势，推动对外承包工程转型升级和高质量发展。

（二）基本原则。

——坚持企业主体。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，落实企业市场主体地位，鼓励有实力、有条件的各类所有制企业，不断提高跨国经营能力和国际化经营水平，按照市场原则和国际通行规则，积极稳妥地开展对外承包工程。

——坚持质量优先。加快形成对外承包工程发展新优势，实现由规模速度型向质量效益型发展转变。引导企业坚持开放、绿色、廉洁理念，聚焦重点、精雕细琢，注重生态环境保护，建设高质量、可持续、抗风险、价格合理、包容可及的基础设施等工程项目。

——坚持互利共赢。秉持共商共建共享原则，充分尊重和照顾各方利益关切，加强规划、政策和项目对接，积极开展第三方市场合作，通过对外承包工程推动相关国家和地区经济社会发展和民生改善。指导企业树立正确义利观，切实履行社会责任，深度融入当地社会。

——坚持规范有序。加强组织领导和统筹协调，完善管理机制，改革管理方式，强化行业自律，督促企业切实规范经营行为，维护良好市场秩序。坚持底线思维，构建综合性风险防控体系，积极防范和化解各类风险。

**（三）主要目标。**实现对外承包工程规模和全球市场份额稳中有升，结构逐步优化，领域不断拓宽，综合竞争力显著增强，由对外承包工程大国向对外承包工程强国转变。形成一批世界级的对外承包工程企业；培养一批具有国际化经营管理能力的人才队伍；打造一批综合效益好、社会影响力广泛、绿色环保的示范项目；推动中国建设品牌得到国际社会普遍认可和好评。建立一套完善、规范、科学的对外承包工程管理体制机制，促进服务有效、监管保障有力、便利化水平大幅提升。更好地服务我国经济社会发展和对外开放大局，有效促进项目所在国和世界经济发展，为推动构建人类命运共同体作出积极贡献。

二、加快形成对外承包工程发展新优势

**（四）积极鼓励设计咨询“走出去”。**引导有实力、有条件的工程设计咨询机构开展国际化经营，积极参与境外项目的勘察、规划、设计、咨询、造价、监理、项目管理等，加快与国际接轨步伐，不断提升国际竞争力，推动对外承包工程发展向产业链高端延伸。发挥工程设计、全过程工程咨询“走出去”对中国技术和标准以及建设施工“走出去”的引领带动作用，增添对外承包工程发展新动力。

**（五）积极促进投建营综合发展。**增强企业参与项目投融资和建成后运营管理的能力，鼓励金融机构按照市场化原则对有条件的建设—运营—移交（BOT）等政府和社会资本合作（PPP）类项目提供项目融资。鼓励企业以建营一体化、投建营一体化等多种方式实施项目，提高产业链参与度和在国际分工中的地位，逐步实现由建设施工优势为主向投融资、工程建设、运营服务的综合优势转变。

**（六）积极依托国内优势产业支撑。**推动对外承包工程与制造业“走出去”、境外经贸合作区建设等其他对外投资合作有机结合、相互促进。鼓励企业依托我国信息通信、电力、交通、化工、冶金、建材等行业的产业优势，特别是发挥上述行业在技术研发、装备制造等方面的全产业链优势，以及产品价格合理、服务高效快捷的比较优势，推动对外承包工程领域不断拓宽、层次逐步提高。

**（七）积极培育创新发展动能。**坚持创新引领，鼓励企业开展对外承包工程的管理创新、模式创新，注重新理念、新技术、新材料在对外承包工程领域的应用，把握数字化、网络化、智能化发展机遇，探寻对外承包工程新的增长动能和发展路径。推动企业加强跨国创新合作，增强创新能力，适应国际承包工程合作和竞争新趋势。

**（八）积极提升可持续发展能力。**按照国际普遍接受的规则标准，将可持续发展理念融入对外承包工程的项目选择、实施、管理等各方面，做优做精项目，促进资源节约和高效利用，确保项目经济、社会、环境可持续性，创建以高质量、可持续、技术先进、绿色环保等为核心的中国建设品牌。引导企业加强同项目所在国政府、企业和民众的沟通和利益融合，尊重当地风俗习惯，开展属地化经营，促进当地就业，注重环境保护，履行社会责任，实现持久发展。

**（九）积极提高国际合作水平。**坚持开放包容，鼓励在对外承包工程的设计咨询、造价咨询、投融资、工程建设标准化、建设施工和运营管理等方面，与有意愿的国家、国际组织、大型跨国企业、国际金融机构等开展三方合作、多边合作。通过多方参与，充分发挥各方潜能，实现优势互补、共赢发展。为企业以收购、参股、合资等方式与国际承包工程企业合作，在更高水平参与国际竞争创造便利化条件。

三、加强对外承包工程的促进和服务

**（十）加强规划和引导。**与相关国家政府和区域性组织共同做好对外承包工程合作的顶层设计和规划引导。对接当地经济社会发展战略、具体合作需求以及发展援助的使用，聚焦设施联通、产业促进、民生改善、绿色发展等主要领域，共同商定合作规划、政策措施、重点项目，提高对外承包工程合作的科学性和有效性。

**（十一）打造良好外部环境。**推进多双边政府间协调机制建设，与重点国家和区域性组织成立对外承包工程合作工作组等交流平台，加强沟通协调，解决困难问题，稳步推进合作。与相关国家和地区商签或更新自贸区、投资保护、基础设施合作、避免双重征税等协议，打造透明、稳定、可预期的合作环境。采用多样化媒体传播方式，让国际社会及时了解我国对外承包工程发展的相关信息，讲好中国故事，展现中国建设品牌良好形象。

**（十二）增强金融服务能力。**鼓励金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，创新和丰富服务对外承包工程发展的金融产品和投融资模式，提供更优质的融资融智融信服务。鼓励符合条件的企业通过发行股票、债券等直接融资方式募集资金用于开展对外承包工程。完善出口信用保险政策，更好地发挥风险分担和融资促进作用。拓展人民币结算和人民币金融产品在对外承包工程领域的使用。鼓励金融机构增强融资风险事前预防和事后化解能力，提升金融服务对外承包工程的可持续性。

**（十三）完善公共信息和便利化服务。**丰富促进对外承包工程发展的各类公共服务产品，加强政策宣传解读，及时提供有关国家营商环境、项目合作需求等信息，定期发布行业发展报告。按照国际通行规则和我国法律法规，在人员出入境、货物通关、税收、本外币结算等方面，为对外承包工程企业和人员提供更加精准有效的便利化服务。

**（十四）充分发挥行业组织作用。**继续支持相关商（协）会、境外中资企业商（协）会发展，健全自律体系，促进企业间合作，避免无序竞争和恶性竞争，维护行业整体利益；提供培训、会展等专业化服务，搭建促进平台，协助企业开拓国际市场，推进市场多元化；在政府、企业和国外同业组织间发挥桥梁纽带和行业支持作用，积极主动参与国际规则和标准制定，推动标准和资格互认。

**（十五）强化人才支撑和智库建设。**支持相关领域、相关学科人才进入对外承包工程行业，引进国际人才，打造具有国际化经营管理能力的人才队伍。创新人才培养机制，鼓励高等院校结合自身办学实际，设置与对外承包工程发展需要相匹配的学科专业，培养国际化人才。支持对外承包工程行业专家智库建设，加强行业发展的研究分析，为政府和企业提供决策咨询和智力支撑。

**（十六）加强综合性专业服务。**支持我国的国际商事争端解决机构在对外承包工程争端解决中发挥更加有效的作用。引导企业运用多元化纠纷解决机制，依法妥善化解对外承包工程领域的各类争端。鼓励我国法律咨询、投资顾问、工程设备质量安全监理、造价咨询、风险管理、财务税务等中介机构加快与国际接轨步伐，为对外承包工程发展提供更加有效的专业服务。

四、完善对外承包工程的监管和保障

**（十七）完善管理机制。**落实《对外承包工程管理条例》，加强对外承包工程管理的统筹协调，不断完善国务院有关部门宏观指导和联合监管、地方政府属地管理、行业组织协调自律、与项目所在国政府密切协作的管理体系，推动形成职责清晰、协同有效、约束有力的工作机制，打造对外承包工程高质量发展的良好制度环境和政策环境。

**（十八）改革管理方式。**进一步深化对外承包工程“放管服”改革，建立“备案+负面清单”管理方式，减少政府核准范围和环节。完善对外承包工程违法违规行为处罚规定，加强事中事后监管，强化统计分析和运行监测，用好重点检查和“双随机、一公开”抽查，加大对外承包工程行政执法力度，对违法违规行为实施联合惩戒，有效维护公平竞争和市场秩序。

**（十九）督促企业合规经营。**推动企业不断增强合规管理能力，切实规范对外承包工程经营行为，在项目招投标、合同履约、劳工权益保护、环境保护等关键环节严格遵守我国和项目所在国法律法规、相关国际规则标准，自觉抵制商业贿赂，严禁工程项下外派人员参与涉赌等活动。推进对外经济合作信用体系建设，完善对外承包工程失信行为认定和信息记录规定，督促企业守法诚信经营。

**（二十）强化风险防范。**构建服务对外承包工程发展的综合性风险防控体系和突发事件应急处置机制，完善境外企业和对外投资联络服务平台，及时分析、研判和预警境外政治、经济、社会、安全、舆论等领域重大风险。督促企业完善安全管理制度、落实风险防范措施，提升突发事件处置能力。做好预防性领事保护，与相关国家合作共同保障我境外企业和人员的安全及合法权益。

五、组织实施

有关部门和单位要充分认识对外承包工程发展的重要意义，把对外承包工程纳入推进“一带一路”建设、“走出去”工作、构建开放型经济新体制、培育国际经济合作和竞争新优势的大局中统筹考虑。要在各自职责范围内，按照本意见确定的各项任务，积极采取有针对性的措施，扎实推进相关工作。商务主管部门要做好对外承包工程发展的统筹协调，会同有关部门和单位建立健全工作机制，不断完善管理制度和政策措施，及时研究解决重大问题，确保促进对外承包工程高质量发展取得实效。

来源：商务部网站