该如何为台胞提供公共服务_风闻

自2016年以来，两岸关系发展陷入了一个低潮期。与此同时，岛内“台独”势力持续进行“文化台独”、“隐性台独”等行动，妄图拉大台湾与祖国大陆的距离，不断破坏两岸长期积累而来的交往成果。在这样的背景下，以我为主的涉台公共政策体系的出台，成为祖国大陆争取民心和反制“台独”的一种新措施。

和过去涉台政策或者惠台政策不同的是，当前建设中的涉台公共政策体系化程度较高，并且更聚焦在个体的“同等待遇”，体现了大陆在对台工作思路上的新变化。党在第十九次全国代表大会的报告中，关于要与台湾同胞分享祖国大陆的发展机遇，扩大交流，互惠互利，并逐步落实台胞与大陆同胞的同等待遇的主张，已经为未来几年的对台政策发展指引了方向。而之后国台办等29个机构联合发布《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（简称31条），则标志着一个涉台公共政策体系基本框架的确立。此后，各省市纷纷出台地方性的服务台胞的政策文件，一起构筑和充实了我国大陆地区的涉台公共政策体系。

公共政策体系是社会治理的制度体现，因此涉台公共政策体系本质上属于国家治理的范畴。当前，我国大陆地区正承担着政府职能转型以及建设人民满意的服务型政府的重任。台胞作为法定的中国公民，有权享有祖国大陆的高效优质的公共服务资源。但是碍于两岸尚未统一的政治敏感现状，对台湾地区的暂时又难以实行直接管理，涉台公共政策体系因而又具有一定的特殊性。一方面是根据“同等待遇”原则，对在大陆生活台胞进行具体的管理；另一方面又要在这个过程中准确把握“和平统一，一国两制”的方针内涵。随着两岸交往的深入，如何较好地处理好二者的关系，也变得具有现实紧迫性。

多元治理

一般而言政府是治理的主体。在新公共服务的基础上，服务型政府成为政府转型的一个主要方向。不过政府不可能完全承担起社会服务的任务。首先，政府能利用的资源虽然在所有社会单位中占有优势，但面对不断增长的社会需求，仍会捉襟见肘。其次，政府的公共性意味着其为社会提供一般化的公共服务，但个人需求的异质性、多元性与之构成矛盾。最后，科层制固有的问题易导致政府公共政策失误，机关工作效率低下，从而浪费大量社会资源。

以上的局限很自然会让人们会重新审视市场的作用。从纯粹的技术角度而言，没有技术约束私人市场提供公共服务。但市场市场也很难在公共服务的供给上实现最优配置，一方面，由于消费者和企业之间的信息不对称，企业会有投机心态，服务质量无法得到保证。另一方面，公共服务具有非竞争性和非排他性的特征，不可避免存在消费者“搭便车”的现象。公共服务效用上的不可分割，会使企业很难确定消费者应该支付多少报酬，无法满足其营利的本质动力。

政府和市场的局限为第三部门的进入提供了某种空间。一般认为，第三部门意指存在于政府和企业之间制度空间的社会组织，具有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性五个特征。慈善组织、非政府组织和志愿者组织都可以被视为第三部门。其灵活和弹性的组织运作方式，也让人们关注第三部门在新型治理的诉求中所能扮演的角色。在构建服务型政府的要求下，政府对第三部门的态度由单一控制向合作互动转变，并尝试与第三部门开展合作，政社结合越来越成为一种新的政府职能实践路径，政府与第三部门之间也相应形成了一种调试性合作的互动模式。

但是也应该看到第三部门也存在着自身的局限。首先其“自愿”和“公益”的特征，使其征收资源的能力有限，提供社会服务的能力不可避免会受到限制。其次，第三部门大多采取家长式的管理方式，缺乏监督。再次，第三部门的运作大多由义工来完成，难以避免专业性低下的情况，影响组织效率和服务质量。最后，服务对象较为特定，相对局限性，从而使其服务缺乏规模效应。

由于政府、市场和第三部门都存在着自身局限，因此综合三者构建治理框架也自然成为了一个思考的方向。发展到现在，一种多行为体的互动治理框架已经在学界形成了共识，其特征第一在于治理参与者的多元化，包括了政府、企业以及第三部门等。第二则是主体之间的互动性与合作性，构成了一种网络化的治理方式。让多行为体参与治理不仅减轻政府的治理负担，也能充分调动社会资源为社会提供多元化的公共服务，最终是为了实现共建、共治、共享的社会治理格局。在十八大的报告中，社区治理被视作群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，人民依法直接行使民主权利的重要方式。到了十九大，社区治理的目标被进一步扩展为将社会治理的重心下移到基层，充分发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

就涉台部分而言，随着“同等待遇”的不断落实和深化，在大陆生活和工作的台胞所享受到公共服务的内容和方式逐渐和大陆民众同步，包括“五险一金”在内的各项社会福利也已经向台胞开放。台湾同胞和周围大陆居民一样可以参与社区提供的各种文娱活动，这在一些台胞较为集中的社区较为明显。比如在上海古北市民中心，台胞可以与周围社区居民一样在这里办理各项社区业务以及享受图书借阅、才艺课程等公共服务。此外，一些专业性的涉台社会组织在为台胞与政府沟通、融入当地社会、甚至解决生活问题方面扮演着重要角色。比如上海的“1881俱乐部”，以协助在地台籍职业女性快速融入当地生活为宗旨，提供关于职业、生活以及文化方面的服务。但是目前这类涉台社会组织（除了台湾同胞联谊会这类大陆主导的社会组织）通常与台企有较为深厚的背景，比如在大陆注册的，长期服务和关心在内地工作台湾同胞的“台湾同胞投资企业协会”和“台湾同胞投资企业联谊会”。这种情况的出现一方面是因为台商在大陆活动的时间比较早，有丰富的与政府互动的经验；另一方面是对于港澳台居民和外国人等境外人士在中国内地发起成立社团以及境外社团在中国内地设立代表机构、分支机构、办事机构等情形，除了个别例外情况，长期以来一直缺乏明确、全面、统一的规范。

值得一提的是，一些发源于台湾，但特批在大陆活动的社会组织已经参与到了大陆的社会治理当中来，其服务的对象也不局限于台湾人群体。在台湾享誉盛名的慈济慈善事业基金会，从2010年左右便开始与大陆各地方政府合作推动垃圾分类。汶川地震后，慈济积极配合什邡市政府的灾后重建工作，其提出的垃圾分类建议与国家发改委、住建部在2016年提出的《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》不谋而合，引起了什邡市政府的高度重视并最终获得批准。

发挥政府的主体作用

随着大陆经济与社会的不断发展，会有更多的台湾同胞选择来到大陆生活、工作和学习。台胞群体规模的扩大，一方面会对涉台公共服务的供给容量提出更高要求，另一方面也会驱使涉台公共服务所提供的内容更加多样化，因此涉台公共政策体系的应该处于一种多元、网络化的治理体系之中。但是由于台湾问题的特殊性和敏感性，在涉台公共政策体系建设过程中又需要根据这个特殊性，做出一定原则意义上的规范，也即是“政治性”的原则。这里的政治性是对国家意志的遵照和维护，公共管理是公权力为主导的治理活动，公权力天然具有政治理性逻辑，在行为上具有政治导向性，因而公共管理无法摆脱一定的政治价值。涉台事务的核心是国家利益，目标是国家领土主权的完整统一。在政府职能转变的要求下，企业、第三部门自然会参与到涉台公共政策体系的运作当中，由于二者非官方或者半官方的特征，对政治原则的敏锐程度并不会和公权力部门保持一致，这就更需要高度强调政治原则和价值。只有将政治原则贯彻在涉台公共政策的设计与执行过程中，才能确保涉台公共政策体系方向上不发生偏离。在强调政治性的同时来提升公共服务供给的质量和能力，将政治性与公共性做到有机结合。既是要服务国家大政，发挥政策工具箱的作用，又服务好台胞，保障他们作为中国公民所享有的公民权利。

考虑到政府内部的分层，基层政府才是直接面对社会层面的单位，承担着解决社会民生需求的主要责任，涉台公共政策的质量高低追根究底要看基层政府的治理水平。但基层政府在行政过程中会面临机制上的障碍。混合“发包”与“行政”两种机制的行政发包制度是当代中国政府治理的基本制度逻辑。前者是一种为了绩效而形成的上下级委托关系，是一种放权机制。但是放权也意味着治理风险，因此又相伴随着授权与管控的“行政”机制。在“行政”和“发包”周期主导的治理逻辑下，基层政府会摇摆在因为受到上级激励和享受自由裁量权所导致的积极政府行为，和因为对政治风险和治理风险的担忧而导致的保守政府行为之间。

在积极的政府行为中，由于有上级政府的支持，基层政府的治理力度和意愿高涨，考虑到政府的局限以及公共资源配套的滞后，基层政府对非政府部门的合作保持着开放态度，会关注其弹性和灵活的特征，此时多行为体的治理框架可以发挥最大功能。但在保守的政府行为中，虽然基层政府依然会选择和非政府部门合作，但二者的关系并不是互动性的，是一种利用和被利用的关系，政府为规避政治风险，但又为了实现某些治理目标，会通过发包给非政府部门的方式来迂回实现，但在这个过程中，政府会较多干预非政府部门的运作，非政府部门客观上成为了行政过程的末端，缺乏自主性和独立性，不能未充分发挥非政府部门提供公共服务的功能。

为强化基层政府的执行角色。一方面，中央政府及上级政府应该采用积极的鼓励措施，施加绩效压力，用政治锦标赛的方式，保持基层政府的治理活力；另一方面，针对涉台公共政策的敏感政治性，中央及上级政府有必要提供政治支持，缓解基层政府因惧怕政治风险而收缩治理行为。

涉台公共政策体系：一种展望

涉台公共政策体系虽然是一个新兴的制度，但本质上是国家治理体系的组成部分。在当前政府职能转变、构建服务型政府的背景下，涉台公共政策的建设也应该具备新的治理思维。为缓解单一行为体面临的提供公共服务的局限性，涉台公共政策体系的建设应该借鉴整体性治理的理念，综合发挥政府、企业和第三部门在宏观和微观层面的不同侧重，形成一个多行为体互动治理的公共服务体系。但是对于一个具有前瞻性、政治导向性、又是初创的公共服务体系，政府又不可避免在其中扮演主要推手的角色，并制订公共服务的最低标准和执行的最低门槛，而在这个过程中要充分发挥基层政府作为一线治理主体的作用。从现实意义来讲，涉台公共政策体系不仅涉及到了治理价值，又兼具有统战的意义。在两岸交往中，统战体系继续发挥着团结台湾人民、促进两岸融合的积极作用，而高质量的涉台公共服务于有助统战工作的有效开展。