中国自己还不富裕, 为何要进行对外援助？——读《发展援助的未来》 | 文化纵横_风闻

中国自己还不富裕, 为何要进行对外援助？——读《发展援助的未来》 | 文化纵横

《文化纵横》2019年8月新刊现已上市，点击文末“阅读原文”即可订阅。

✪ 徐秀丽 | 中国农业大学人文与发展学院

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**【导读】**我们不时会在媒体上看到诸如“中国自己还那么穷，为何要进行对外援助”的质疑，但对于国际援助具体是如何实践的，多数人可能并不了解。本文作者指出，事实上，发展援助在二战后已经与国际政治、国际经贸、国际安全等四大支柱并驾齐驱一起组成了全球治理的四驾马车。作者引荐 《发展援助的未来：西方模式的困境和中国的新角色》一书，该书梳理了西方发展援助的历史，刻画了今天发展援助的全球实践体制以及理论体系，对现行的国际发展援助体系提出了深刻批判，并且分析了中国的可能选择。

文章由作者授权首发，仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

20世纪80年代初期，为了适应改革开放初期大众对于新型知识的渴求、打开青年人观察世界的窗口，四川人民出版社策划了《走向未来》丛书，这套丛书影响了一代人，塑造了他们走向世界、探究自我的精神底色。如今，三四十年过去了，我们又进入一个新的时代，“一带一路”倡议践行五年多，现在我们的外贸进出口总额突破30万亿元，货物贸易总额位居世界榜首，每年有7000万的出境旅游人次，对外直接投资直逼1300亿美元，对全球150多个国家和地区的近4000多家企业进行了非金融类直接投资，近年来年入境外国人3000余万人次，这意味着我们的经济活动已深深嵌入到世界体系当中，此时如何更好地认识外部世界、走进当地文化，引入全球元素，构建丰富立体的世界观，支撑我们更好地与世界各地进行对话与互动，已经成为这个时代的刚需，而一批新型大众普及书的出现应能贡献于这个过程。

中国的对外援助尽管和西方现代意义上的发展援助一样源于二战后，但在国内一直是冷门中的冷门。直到2000年以后，随着中非合作的深入、“一带一路”倡议的提出，尤其是最近国家国际发展合作署的设立等，援助议题才开始走出狭窄的政策领域，走入更多大众的视野中，并引发了广泛的争议。这些都与我们对发展援助的来龙去脉、发展援助的全球建制、及其深远意义了解不多所致。李小云教授的新作《发展援助的未来：西方模式的困境和中国的新角色》（下称“该书”）正当其时。该书共分三篇：西方发展援助、新发展知识、以及中国对外援助。在笔者看来，这三篇明文之下又纵贯铺垫着另外三条隐形的主线，即：第一，回望发展援助的动态历史。第二，刻画发展援助的全球实践体制；第三，透视发展援助的知识体系。这三条主线分别回答了三个问题：发展援助是什么？为什么我们需要发展援助？发展援助当前面临的最大挑战和机遇是什么？

▍发展援助是什么？

先说第一点。发展援助是什么？是出于地缘政治考量而进行的民族国家间的资源转移？是一国对他国、对国际社会提供的公益慈善支持和全球公共产品？还是只是一个专业的职业技术活？理解这一问题，通过历史透视是最佳方法。该书在不同篇章中提及发展援助在历史中至少有三个面向：地缘政治性、公益慈善性、专业技术性。在不同的历史阶段，在不同的国家和不同的国际环境下，发展援助会凸显出其中一种或几种特性。比如，冷战期间，对外援助的地缘政治性就比较凸显，两大阵营的竞赛在援助领域同样存在，从二战后一直到二十世纪八十年代末这段期间，运用援助作为国家意识形态竞争的工具是主旋律，而秉承现实主义理念的国际关系学者更是倾向于从这一视角来理解援助，从地缘政治角度思考发展援助也是当前比较流行的一种看法。

然而，该书越过1949年杜鲁门的第四点计划，追溯至15世纪的地理大发现和启蒙时期，指出“西方早期的“援助”也不能说只是地缘政治的工具”。在发展援助的最早源头上，隐含着启蒙主义、宗教精神和人文主义的精神内核，该形态早于现代民族国家的形成，也超越于国家利益。及至当代，尤其随着减贫和可持续发展议题的凸显，公益慈善、提供全球公共产品已成为援助内在的重要使命，这几乎已成为当今国际发展界共同的价值认同，即认为发展从业者的工作是为世界带来全球团结和福祉，是缓解全球不平等问题的隐形契约，是在做道德上“对的事（right）”和政治经济考量上“明智的事(wise)”。

但人文主义反思和道德伦理考量也仍然不足以刻画发展援助的性质，随着现代发展援助的专业队伍建设越来越完善，管理规范逐步完善，尤其随着私有部门管理理念的不断融入，发展援助的专业技术性也不断增强，发展援助逐渐成为一件去政治化的技术性职业，如何推动有效管理产生优良效果长期以来也是该领域的经典议题，在此背景下，发展援助与商业一样成为一个现代职业工作领域，其背后的地缘政治结构，及其浓厚的伦理道德考量反而被弱化了，曾有多名业内朋友对笔者提醒说：“Aid is also a business”（援助也是一门生意呀！）。因此，要理解发展援助是什么，就必须至少熟悉发展援助既有的“三重性”，这也为中国对外援助属性的选择、定位和拓展奠定了基础，这是该书讲述的第一个故事。

▍发展援助的全球实践体制

第二，该书刻画了发展援助的全球实践体制，这也是本书最有力的部分。作者自20世纪80年代开始就接触国际发展体制，不管是通过研究、咨询、培训、还是通过自己亲身在中国和非洲推动多个国际发展相关机构的设立、人才培训体系和课程架构的搭建、以及参与引领诸如中国-发展援助委员会研究小组（China-DAC Study Group）、中国国际发展研究网络（CIDRN）、以及南方国家智库联盟（NeST）等高端智库沟通桥梁的建设等，可以说，从全球到地方，从高层到基层，从政策到实践，从西方到东方，长期活跃在此领域所带来的对于该体制各个环节、各项政策的熟稔，使作者具备驾驭其内在核心机理的专业储备。正如该书策划编辑孟凡玲所言：“李教授从事国际发展援助工作近40年，从作为受援国的代表，到作为援助国的专家，亲历了中国经济的发展和中国在国际援助中的角色转变……是写作这本书的最佳人选”。该书不管是对于联合国可持续发展议程的分析，还是对于世界银行“闲话”，亦或者是对经合组织发展援助委员会（OECD-DAC）的设立背景、美国、英国和日本国际发展署的运行、民间发展机构和发展人的剖析等，从历史到未来，从话语、政策到项目运行，各种细节信手拈来、如数家珍，对于读者理解这一体系大有裨益。

那我们又为何要理解这一体系？国际发展全球实践体制应是国内读者最不熟悉的一部分，大众媒体上时不时发出的“我们为何要进行对外援助”的质疑从侧面上反映了这一点。事实上，二战后，发展援助作为一种话语、政策和实践，与国际政治、国际经贸、国际安全等四大支柱并驾齐驱一起组成了全球治理的四驾马车。与其他国际关系体系有所不同的是，国际发展体制从本质上是一种全球实践体制，是有实践和执行的“腿”的，且有很多“腿”，是能够借助“发展项目”、遍布全球的“发展办公室”和实地工作人员深入民间，成为国际民间交往的“毛细血管”，并且横跨农业、工业、金融、教育、医疗等各个行业、各个领域，可以说，尽管其总体资金量相对经贸合作有限，但相较于商业活动而言，其影响力深远、涉及政治、经济、社会等各个领域，不可小觑。换言之，国际发展体系是构成当代全球秩序的核心部件，是现代国家的标配——对于一个国家来说，生存于当今国际体系之中，不管主观上愿意还是不愿意，实践中参与是多还是少，该体系都在那里，无法规避，且不得不进入其中。随着中国越来越多地融入外部世界，一种新型的全球政治经济体系逐渐形成，我们每个人的生活都自觉不自觉地被卷入这个体系当中，了解发展援助的基础知识，尤其是全球运行体制就成了国民教育的必修课。这有利于我们更好地推进新形势下中国走出去、“一带一路”建设。

▍新南南合作实践和新发展知识

第三，最后，也是最重要的，本书提出了新南南合作实践和新发展知识的重要性。该书的副标题：“西方模式的困境和中国的新角色”直接点明了当今国际发展体系所面临的最大挑战和机遇。源于早期启蒙时代萌芽，正式成立于二战后多边、双边、非政府机构机制、包含全球、区域、国家和地方等多个层面等繁杂建制体系的孕育成熟，国际发展体系迄今已在风风雨雨中运行了七十多年。自20世纪90年代初，这套体系就面临着合法性危机，集中体现于对援助有效性的追问。为解决这个危机，新的发展话语和发展议程诸如减贫、可持续发展、发展有效性、全球有效发展合作伙伴等丛出不穷，从而维系着该体系成为“不死的九头蛇”，不断自我更新。事实上，西方发展知识的危机、重塑与实践一直是该体系运行的关键主线。

一方面，该书对于现行国际发展援助体系，尤其是寄生于该领域以此为生的专业从业者提出了深刻的自我批判，从形态异化（从人道主义援助到发展援助）、机构异化、到知识异化，作者透过发展实践表象深入到知识生产的最高端和最深处，对其背后的范式维护保持着清醒的警觉；另一方面，该书对于近年来涌现的新兴援助理念与方式，尤其是新兴南方国家在新形势下具备了新的发展经验、新的发展资源、与新的发展机制给予了特别的观照，在这些新型实践中是否能孕育出超越现行国际发展体制的新型知识要素，突破建构性的发展知识生产方式、而注重在场性的当地发展知识应用？这些都是作者最为关心地议题。

中国对外援助作为新发展知识的一种实践形态，也在该书中得到了专门的呈现。相对于西方发展援助而言，中国对外援助体系尚未完全建制化，在中国尚未建成成熟的专业援助队伍和体系，这到底是一种福，还是一种祸？中国国内发展经验和对外援助实践一线的要素引起全球关注，但如何突破这些碎片化的经验，比如“要致富要修路”的基础设施建设议程设定、发展经济特区的区域发展模式、“摸着石头过河“的政策试验方式等，形成指导我国对外援助政策制定的“叙事”或“说法”？形成中国与世界各地其他地方平行互望、构建人类命运共同体的底层理论指导？换言之，中国如何生产新型的发展知识，何种发展知识？基于包括中国在内的南方在场发展经验之上的新型发展知识如何既能吸收既有知识的优势又能尽量规避其缺陷和局限，目前仍然存在诸多疑问和挑战。本书提出了前期探索的思考，比如提出全球知识体系中主客体的转换、在场性发展知识、平行经验分享等概念，但该书对上述问题并未给出既定的答案，作为在这个探索过程中的一部作品，面对未来的开放性空间中值得后来者不断补充。

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