香港“漩涡”：政治何以凌驾于经济社会问题之上？_风闻

来源||东亚评论

撰文||程东金

【导读】近来，伴随着香港局势的持续发酵，有关香港政治与经济形势的分析也层出不穷。但真正切中香港症结所在的分析文章仍占少数。本文指出，香港局势动荡的重要原因，在于香港社会结构的严重分化，而伴随多重因素的民生困苦，也进一步增加了香港社会的政治风险。

除此之外，文化认同的扞格与政党政治的不成熟，也在一定程度上使得社会局势更加复杂。因此，香港问题具有多重因素叠加的复杂面向，对于香港问题的分析也应坚持多元角度与多重视域的融合与综观。面向未来，“一国两制”将面临真正的考验。文章仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

香港回归以来，走过的道路并不平静**。在一系列内外因素的作用下，香港社会日趋不稳，经济起伏不断，以金融和地产为主体的产业结构令香港出现贫富悬殊、分配不均的问题。**在这个列入最富裕经济体的社会中，18%的人口生活在贫困线以下，60岁以上老人的贫困率则达到了三分之一。政治也陷入不稳定，正在酝酿着一场深刻转型。双普选的到来意味着香港将从行政主导转向政治主导，而政制改革的基础设施如政党制度等，却还远未完善。

这些都对中央的香港治理提出了严峻挑战。

**香港：**开放的封闭社会

**近年来，香港社会的分化日益加剧，成为发达经济体中贫富差距最为悬殊的社会。**此外，中产阶级上升通道受阻，80后为主体的青年一代失落感严重。民生困苦的斗争焦点逐渐转向“地产霸权”，相当民众由此怀疑整个社会和政治建制，认为需要引入民主机制加以改造。

香港学者薛凤旋在其《香港蓝皮书：香港发展报告（2012）》一书中系统地考察了回归以来香港的社会和政治发展。**他认为，香港社会正陷入“政治化”漩涡。政治争议缠绕于经济与社会问题之中，且有日益凌驾之势。**整个政治体系在逐渐从行政主导转向政治主导，但是作为政治转型关键塑造力量的政党，又普遍发育不足，缺乏统合性力量；使得问题更加严重的是，若新的整合性力量出现，与中央的关系又成疑问。“一国两制”的实践在香港面临着考验。

仔细分析，香港社会呈现出的种种“乱相”，背后源于一系列社会、经济和政治乃至文化的深层次问题。

民生困苦的政治风险

香港是一个典型的全球化大都市。受益于全球化浪潮带来的诸多利益，但也极容易受到外部影响和冲击。回归以来的香港可谓时运不济，接连遭受两场金融危机打击，在蓬勃的东亚经济体中位列倒数。可以说，回归以来其社会和经济诸多方面出现问题，与新一轮全球化的若干特征有重要关系。

1990年代以来新一轮全球化在世界各地，尤其是在发达国家和地区经济体，普遍造成了两极分化的后果。原本作为这些社会中坚力量的中产阶级群体，亦受到严重影响。在全球生产布局下，大量制造业岗位乃至中低级白领岗位流失到新兴国家和地区，导致发达国家的中产阶级出现了萎缩趋势，实际收入也开始下降。这一产业和就业结构的转变也出现在香港，甚至更加彻底。

与此同时，全球经济的不稳定性也凸显出来。突出的表现形式，就是日益频繁的金融危机。其中的两次，1997年的亚洲金融危机，以及2008年以来的全球金融危机，格外沉重地打击了香港。

置身这样一个快速变迁并且具有极大破坏潜力的全球经济，对一个政府的领导和治理艺术提出了严峻的挑战。然而遗憾的是，回归以来几任特首的施政，不能称誉为一流，一些关键性决策后遗症严重。

其中尤以房地产政策为甚。在1997年亚洲金融危机的冲击下，香港政府为维持市场稳定，改变了之前制定的大规模公屋建造计划，收紧地产供应。自那之后，这一变相支持房地产业的政策未再变更**。政府不卖地、不建居屋、不改良公屋标准的做法，导致了房产价格暴涨，大部分居民居无安所，尤其是以80后为主的年轻一代。**一些舆论认为，政府和大地产商蓄意制造土地供应紧张，维持高地价，实质上是向大地产商输送利益，令供求失衡，普通市民饱受楼价昂贵、住房环境恶劣之苦。高房价也间接打击了中小商业群体，他们无力承担高额的商业地租。这一政策使得住房问题比回归前更趋严重，形成与港英时代的不利对比。社会大众普遍相信存在“地产霸权”、官商勾结，这也成为社会不稳定的培育温床，并激起大众对时局的失望。

民生困苦的最大牺牲品是“80后”的年轻一代。**这一传统上可上升为中产阶级各类型专业人士的人群，普遍遭遇到上升通道受限、就业压力、置业困难等问题。**在他们之中，蔓延着对本地社会建制的不满情绪。**也因此，80后群体成为近年来香港社会抗争的主要群体。其中的一部分人，甚至开始相信激进的街头抗争才是解决之道，由此激进政治有抬头的迹象。**可以说，香港民生近年的困苦，是市民对特区政府和现行政治制度不满的最大原因。

政治因素及其困境

香港是一个未经历“去殖民化”的社会。这与香港的回归系由中英经外交谈判达成有一定的关系。**当初为实现平稳过渡而做出的一些安排，也对未来发展埋下隐忧。**如政商精英主导的利益格局未受到触动；高级公务员队伍基本没有改变，整体上廉洁精干，信奉“小政府”模式，在处理全新的经济和政治挑战时，有时显得缺乏战略能力。比如，同为全球经济中的都市型经济体，香港经济受到外围经济变化的冲击远比新加坡大。其中主要原因是，新加坡善用财政储备，以作长远稳定投资。而反观香港，却囿于小政府模式的教条，坚持财政平衡，近年数次将数额巨大的年度财政盈余以现金方式派发市民，回避对长远项目和社会计划的投资。

香港走向民主化转型的开启方式，也对后来产生了不良影响。1990年代初，英国出于追随美国对华战略的需要，在其管治末期提出大幅度的急进民主政改方案，不顾香港社会的现实企图彻底改变香港的政制。中国政府为香港发展的大局和长远计，与英方多番交涉，无奈之下只好另起炉灶。对此段历史，一部分泛民主派内心存有某种悲情意识，并在回归之后民生困苦的刺激下演化为激进主义民主。民主化成为既定议题后，在短短的时间内，先后七次提出政制改革方案，促使社会对政治体制问题不断发生争执，也唤起了整个社会的民主化热情，一部分人更对政制改革抱有不切实际的过高期待。

**总之，香港出现了政治争议凌驾于经济与社会问题的局面，有走向西方式竞争性民主的趋势。**一些势力内外交援，企图以香港作为促使内地政治变革的动力，而中央政府限于香港的开放国际地位，无法有效根除这种外国势力的影响。

文化认同的困境

正如强世功所说，香港回归最大的困难不在主权，甚至也不在制度层面，而是香港人心的回归（《中国香港：文化与政治的视野》）。横亘在这一回归道路上的，不仅有两方迥异的经济、社会和政治治理模式，更有着历史和文明的差异。**香港固然是个华人社会，在关于家庭伦理、公平正义等社会哲学上，香港人和其他中国人的差别并不大。**但是英国一百多年的殖民历史，给香港留下了一套完整的政治和制度遗产。表面上看，那是恪守法治、规则与秩序，实质上则是一套文明价值系统。

这套新的文明适用于香港社会，并已成为香港社会运行的内在组成部分。主体的香港人也高度认同这一价值理念。这也使得香港人无法完全认同大陆，因为毕竟是两种制度，背后的价值差异明显。反映在经济和社会上，**这一心态导致香港人不能完全认同大陆的发展，在面对大陆崛起时，有种种心理上的不适和矛盾。**香港人在改革开放过程中对于大陆的经济发展贡献巨大，早期起飞阶段的作用尤为关键。但是在内地全面起飞，缩小甚至赶超香港时，香港人对自身在这一变化的大格局内的定位并不是十分清晰。也因此，迟迟不能依据变化的形势准确定位香港的经济角色。反映在社会层面，则是近年对于“不讲文明”的大陆游客的反感和排斥，虽然大陆游客对香港经济的整体贡献不小。

改革困境

2012年3月，非高级公务员出身，也非传统大家族背景的梁振英战胜唐英年，当选新一届特首。梁政府将国民教育课程改革列入了早期施政议程。事实证明，推出这一政策的时机并不恰当。

此项改革的本意，是希望扭转回归以来部分香港人对于国家认同的模糊甚至混乱，可以视为思想意识领域迟来的“去殖民地化”。这原本是各国通行的国家认同教育的一部分，但在香港社会的舆论氛围下，却被相当一部分民众，尤其是泛民主派理解为“洗脑”，从而激起了巨大的反对声浪。这只能说明**，在政府的施政和民众之间，缺乏基本的谅解与共识。**强行推动国民教育课程，只会进一步加剧社会的对抗情绪，促使反对派在更大程度上动员和整合起来。

意识到这一点，梁振英政府收回了改革方案，准备待更充分的社会协商后再行推出。与此同时，梁振英政府也加大了在民生领域的投入，宣布反贫苦计划，并扩大楼建指标，限制大陆投资者在港置业，以解决已成为诸多社会问题之核心的房地产问题。

然而，在短时间内，民生建设无法见到实效，民众可能已没有足够的耐心等待。而另一方面，政策改变却立即引发了反对。一些大资本力量不乐意看到这类“民粹主义”的政府计划，不配合梁的新政策，甚至暗中加以阻挠。

政党政治的出现与不成熟

**香港社会实际上正经历着一场“民主化”的政治转型，政治体系逐渐从行政主导转向政治主导。**香港政府、各政治党派以及利益团体围绕这一转型的方式和节奏，展开了长期的较量。而中央政府也在基本法的框架下，介入到这一过程。

香港社会正在走出“政治冷感”，政治活跃，乃至出现街头抗争政治的征兆**。民主化转型必然是一个不稳定的过程，是一个原有的行政主导框架被打破，各政治派别和社会利益团体重新界定游戏规则的博弈过程。**对工商精英阶层来说，这意味着他们将被迫放弃早已操作得十分熟练的“咨询政治”，面对来自中产阶级和中下收入群体的民主参与压力。他们担心自己无法控制这一进程，也担心在这一过程中，诸如“民粹主义”的政治冲动会破坏香港资本主义自由经济的基本要素。而对中产阶级和中下层民众而言，这是政治意识上的觉醒，是其对于不利的民生状况的政治回应。在这个意义上，**可以把中产阶级的民主化压力理解为一种社会保护运动，他们以民主为手段，试图遏制大资本势力，积极塑造政治框架以寻求带有福利国家色彩的干预和保护。**这一点当然会与大商业阶层的利益相冲突。

传统上，香港政治势力分散，利益团体众多而多样化，社会凝聚共识艰难。以往常常是港英政府力量一枝独秀，通过“咨询政治”的模式一定程度上收集了民意，加上经济境况普遍不错，因此少有对特定政策的不满和反弹。**而当前，行政和工商精英控制社会和经济的格局，开始受到以中产阶级为主体的市民挑战。这一较量的前景并不明朗。**一方面是由于香港社会的复杂和多样性，另一方面也是由于政党政治不成熟，各派别和群体的整合度不高，而导致香港政治发展呈现出一片“乱象”。对局外的观察者来说，尤其如此。

迄今，香港现有的政治党派，往往依据是否“亲近北京”而被划分为建制派和泛民主派。前者如民建联、工联会和自由党，后者如民主党、公民党。这些政党各有其社会基础。如自由党，代表商业界，近年来在直选中表现不佳，但因为功能组别制度而仍能在立法会占据重要席位。泛民主派的代表民主党，代表一部分专业人士和中下层民众，近年来表现活跃，但内部派系林立。

可以说，香港的政党政治仍处于初级的发育阶段。党派林立，各政党的社会基础狭窄，也普遍缺乏党内民主机制，派系纷争不断。这也引发担心，整合如此低素质的政党能否帮助创建一个新的政治。

在明确了2017年普选产生行政长官、2020年立法会实行普选之后，最大的疑问是届时能否出现一个新的整合性力量，以及这一新力量与中央的关系。香港主体人口是华人，在语言、族群上没有明显的分化，主要的社会断层线是阶级和阶层，但香港又是一个明显的后工业化社会，阶层和意识形态均呈高度流动状态，似不易产生19世纪欧洲那种阶级型的政党，而新类型的单一议题政党在香港没有市场。

就现状而言，看不到有哪一支力量能取得压倒性选票优势，并将其转化为政治塑造能力。唯一可能在选票上取得优势的泛民主派，其对中央的立场却有不确定性。这是带有决定性的一点，因为香港不是一个独立的政治单位，它的宪法定位，是中华人民共和国之下的一个地方特别行政区。这就引出了“一国两制”下中央对香港的治理问题。

“一国两制”面临严峻考验

“一国两制”原本是为解决台湾问题而提出，却首先施用于香港。对现代政治而言，这是一个全新的治理实验。但放在传统中国的政治史中，中央解决香港问题的模式并不独特，它实际上是中央王朝“治边”传统的遗绪。**新意只在于，在香港问题上中央面临着一个全新的治理环境：需依据基本法的框架间接进行；需顾及到香港资本主义经济和其国际金融中心的地位。**此外，香港还是一个以中产阶级为主体的多元社会。就社会结构现代化的程度而言，它不是未开化的边地，而是远远高于内地，更接近于北京、上海这些大都市的情况。

通过**“人大常委会释法”**这一机制，中央找到了在《基本法》框架下介入香港事务的宪制渠道，得以保持对香港问题的最高决定权，尽管是被动的（也因此有人讨论人大常委会可在必要时主动释法）。另一项渠道是对于最高行政长官的任命。

**但涉及中产阶级这一社会主体的治理，中央政府非常缺乏经验，迄今并未有好的办法。**在内地，这也同样是令各级政府感到头痛的难题。反过来，我们看到政府在面对商业和资本家阶层以及农民问题时，经验就丰富得多，对策也往往得力。

中产阶级的治理，不单单是民生这一项目。也可以说，香港问题的解决，已不能单靠经济手段，诸如在2002年之后陆续推出的CEPA计划以及开放内地旅游等经济大手笔。**香港的问题已经发展为，或者说在实际的政治话语中被塑造成社会和政治问题。**比如“地产霸权”，比如“双普选”，均带有建制性。其解决，非政治手段不可。

当前，中央需要化解一个不利的局面。那就是在香港的政治划线中，人们常常以对北京的态度作为依据。香港人，尤其是一部分泛民主派错误地认为，他们所诉求的改革的阻力来自当下的社会政治建制，而其背后则是中央。这一认知下使得中央不能超越于香港社会的内部纷争，无法发挥最高仲裁者的权威。

在接下来的政治动员和重组中，香港的政治地盘能否改变目前趋于碎片化的状况，引人关注。而一个成功实现了政治统合的新力量，将对中央持何种立场，也引人瞩目。正是在这种背景下，曾长期负责对香港工作的全国人大法工委乔晓阳发表谈话，讲明中央的底线是行政长官人选必须是爱国爱港人士，不能与中央持对抗立场。而普选也必须是在基本法和全国人大常委会决定的框架内进行。

这一发言被解读为“底线说”。它表明，在这一底线之上的任何政党与派别，中央都可接受与之合作。中央的意图是，为反对派划定了一个明确的框架，那些执意坚持反体制立场的反对派，将注定不能进入政治舞台中心，并有边缘化的危险。

中央上一次对港政策的大调整，是在2003年。为应对当年7月香港“七一”大游行的形势，中央中央调整了港澳工作体制，成立由十八个部门组成的中央港澳工作协调小组，全面领导港澳工作。此外，工作重点也发生转移，在经济方面陆续推出CEPA协议和开放内地居民港澳个人游等政策，有力地刺激了香港经济的升温。之后几年，香港与内地经济的整合日益加快，其经济定位和角色也面临着新的调整，而与内地的关系，也开始从经济领域的红利溢出，进而演化为社会和政治问题。

也许，“一国两制”将面临真正的考验。

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说明：本文原载《文化纵横》2014年第1期，原标题为《香港社会治理与政治转型面临的挑战》。东亚评论转载自公众号“文化纵横”（ID:whzh_21bcr），篇幅所限，内容有所删节，注释从略。图片来源于网络，转载请联系原载。文中内容不代表东亚评论观点和立场。