美国国家安全委员会的组织运行方式（上）_风闻

美国国家安全委员会依据1947年《国家安全法》成立，是国际社会第一个国家安全委员会。该委员会是由总统主持的最高级别的国家安全及外交事务幕僚机构，往往被称作“世界上最有权力的委员会”“操纵世界的手”。本文总结了不同历史时期美国国家安全委员会的组织运行方式。总体上看，该委员会的职责权限大小取决于总统个人的决策习惯和国家安全形势，有的总统主动将自己的资源、信任、影响力和权力交与委员会成员，有的却一人操控大权，因此国家安全委员会的规模和制度一直在变化。

图 美国总统福特与国家安全委员会进行交流

一、杜鲁门时期的国家安全委员会（1945-1952）

杜鲁门接替罗斯福成为总统后，很快确立了和前任截然不同的管理风格，他把权力下放，经常采纳自己信赖的幕僚的提议，并且强调程序的重要性。作为一名有丰富经验的参议员，杜鲁门明白如何把政治理念转化为政治行动。杜鲁门在国会第一次发言时表示：“大国的责任在于服务世界，而不是主宰世界”。上任后，为应对苏联威胁，他决定建立一批机构和体系，为美国现代国家安全机制奠定了基础。

**杜鲁门视委员会为一种决策支撑和政策协调机制。**1947年7月24日，杜鲁门总统签署并执行1947年《国家安全法》，正式建立了国家安全委员会。最初，委员会每两周召开一次会议，但之后开会的次数越来越少。9月26日，他出席了委员会第一次会议，之后只是偶尔参与委员会的讨论。1950年，朝鲜战争爆发前，委员会召开了将近60次会议，杜鲁门仅参加过11次。总统缺席时，就由国务卿主持会议，直到1949年改革后才由副总统主持。虽然在国家安全委员会的建立和运行上耗费了大量心血，但杜鲁门有意与委员会保持距离，强调委员会没有迫使总统接受意见的权力，这避免了大部分的意见挟持总统的决策。杜鲁门更看重委员会的政策协调作用，促成了一系列重要文件的诞生。第一份“国家安全委员会-1/1”文件同意在意大利进行秘密活动，以防止意大利共产党控制整个国家。此后，委员会的文件批准了更多秘密行动，确立了有关美国使用使用核武器的总体政策，在许多问题上形成了自己的立场。例如，1950年4月国家安全委员会第68号文件对苏联的意图、目标与能力进行了重点分析，首次全面阐述了战后美国国家战略，强调“苏联谋求统治全世界”，指出美国对苏联推行的遏制战略需要大大加强，该文件对战后美国历届政府的外交政策产生了不同程度的影响。

**朝鲜战争让杜鲁门意识到国家安全委员会的重要性。**朝鲜战争爆发后，杜鲁门意识到国家安全委员会的重要性，将之作为战争计划和相关外交政策管理的有效机制，从战争打响到杜鲁门离任，委员会共召开了71次会议，杜鲁门只缺席了7次。考虑到国家安全委员会在战争计划过程中发挥的重要作用，杜鲁门推行了一系列改革，包括：限制与会者人数，指定财政部长、行政秘书、参联会主席、中央情报局局长等参加会议；精简人员结构，用关键部门领导替代了原来的工作人员，这些领导都作为总统高级顾问，他们手底下也有助手。新的机构既能够把各机构之间的行动联系起来，也在提供决策、起草文件以及协调各个部门方面发挥了重要作用。

**国家安全委员会是其他传统政策制定和协调方式的补充。**国家安全委员会发展初期，各个内阁部门的领导仍努力维持传承了数世纪之久的传统独立地位，互相之间的利益之争难以平息，他们既不会协调各方观点，也不按照委员会的流程办事。在总统看来，国家安全委员会缺少足智多谋的参谋人员，缺少悠久的历史、合适的身份和地位。因此，总统仍十分依赖自己的私人幕僚，依靠与参议院旧友的沟通交流做出决策。当杜鲁门任期到后，国家安全委员会还绝不可能夯实根基，蓬勃发展。然而，杜鲁门还是开创了一个先例，决心使美国成为永远的国际领导者，坚持遏制苏联的政策，并设立与这些政策配套的机构，这为其后三任总统奠定了灵活利用国家安全委员会的基础。

二、艾森豪威尔时期的国家安全委员会（1952-1961）

艾森豪威尔出任总统前，已经积累了大量组织、领导的经验，并能完全运用在制定外交政策和处理国家安全事务中。一上任，他就建立了政府的运作机制，也组建了为自己服务的队伍。执政期间，艾森豪威尔政府有力地维护了和平，加强了与盟友的关系，也向敌人传达了强硬的信息。

**设立国家安全事务助理，推进国家安全委员会改革。**在总统竞选时，艾森豪威尔就提出杜鲁门管理国家安全委员会的方式有问题，并提出改进人员机构的建议。上任后，他马上采纳波士顿银行家卡特勒的建议，设立国家安全事务助理并由卡特勒担任，其第一项任务就是详细分析国家安全委员会的运作，并提出改革建议。卡特勒聪明机智、幽默风趣、为人低调，知道幕僚该如何派上用场，他同最熟悉委员会运作的人进行交流，藉此提出一系列改革方案，重新打造委员会，使之成为组织有力、值得信赖、井然有序的幕僚团队。第二个任期时，戈登·格雷接替了卡特勒的职务，负责汇总各部门有关国家安全问题的解决方案，并获得总统许可，以监督美国政府应急方案的制订，这扩大了国家安全事务助理的职权范围，使该职位取得了和今日相当的权力和责任。

**在国家安全委员会下建立计划委员会和行动协调委员会。**计划委员会由国家安全委员会各部门中助理部长级官员的代表组成，由国家安全事务助理主持工作，任务是收集所有关键内阁部门在重要问题上的看法，将各种意见提交给部长级官员，让官员明白各机构各自的立场是什么，分歧在什么地方，以及总统需要解决哪些问题。计划委员会通常每周召开两次会议，国家安全委员会通常每周四上午召开例会，艾森豪威尔一般都会出席，在任期内的366场会议里，他出席了其中的90%。一旦总统在国家安全委员会会议上做出决定，最后敲定的政策就会被送往行动协调委员会，该委员会由各机构副部长及其帮办的代表组成，副国务卿主持工作，旨在确保政策的实施，并负责向国家安全委员会汇报政策实施的进展情况以及为施行政策而做出的配套决定。

**召开大量小规模会议，不再拘泥于正式会议。**艾森豪威尔明确指示，委员会成员在国家安全委员会是总统顾问，而不是各自机构的代表，但这一点并不容易实现，尤其是多个机构参与的大型会议更难做到这一点，于是他倾向于召开大量小规模会议。第二个任期内，艾森豪威尔发现，正式的大型会议虽囊括了各机构的与会者，但他们只会随声附和，顺着总统的意思发表看法，而不是代表各自的机构，这对营造公开透明、畅所欲言的讨论环境毫无益处。艾森豪威尔寻求国家安全委员会幕僚的帮助和支持，让它们提交文件和方案供会议讨论，使幕僚在政策制定过程中发挥更重要作用。

三、肯尼迪和约翰逊时期的国家安全委员会（1961-1968）

1960年总统竞选正值古巴共产主义革命轰轰烈烈之时，肯尼迪依靠对古巴的强硬态度获得大量选票。肯尼迪厌恶政策制定的正式程序和繁文缛节，更倾向于抱成一团、非正式顾问班子，因此建立了国家安全委员会非正式体系。肯尼迪遇刺身亡后，约翰逊依然使用原班人马展开行动，几乎全盘沿袭了肯尼迪的政策。

**改组国家安全委员会，采用非正式决策机制。**肯尼迪任命哈佛校友麦克乔治·邦迪担任国家安全事务助理，推动国际安全机构的改革。首先，邦迪将74个工作人员削减至49个，其团队基本上都是文职官员，都没有解读和分析战事信息的经验；其次，把部长级职权赋予团队某些成员，把国家安全工作重点转移到地区事务；第三，取消了艾森豪威尔时期设立的行动协调委员会，消弭了计划和执行机构的分歧。国家安全委员会首先面临古巴革命危机，肯尼迪及其幕僚经验的不足、国家安全委员会决策机制的不正式最终导致了猪湾事件，使肯尼迪政府刚刚上任90天就信誉大失。

**建立正式严谨的决策机制，成功应对古巴导弹危机。**猪湾事件失败后，肯尼迪吸取了教训，认识到处理问题或危机时，正式严谨的决策机制仍然很有必要。他和邦迪在白宫建立了情况室，负责日夜不停地提供信息，并在重大全球事件发生后在第一时间把信息传达给总统；把国家安全事务助理、副手、国家安全委员会行政秘书搬到紧邻情报室的办公室，这个办公室能够非常容易地与总统打交道，从而赋予国家安全事务助理更大影响力，以协调机构间的政策制定过程；组建由核心幕僚参与的执行委员会，作为国家安全委员会衍生物，负责应对古巴导弹危机。危机期间，执行委员会这一决策机制逐渐固定下来，其活动十分灵活，会议有时在白宫内阁会议室举行，如果总统不参加则在国务院办公室召开，前后有70人参与执行委员会的讨论，危机达到高潮的两周内，团队开了37次会议。最终，肯尼迪纵观全局，综合考虑情报部门和幕僚的意见，最后结合会议讨论，做出决策，并经国家安全委员会正式程序来执行。

**倾向非正式决策过程，国家安全委员会权力遭到削弱。**约翰逊每周二都与核心团队共进午餐，商量问题，希望国家安全委员会摆脱官僚作风，以便化解分歧。午餐会很大程度上取代了国家安全委员会以往的决策过程，这种非正式会议往往导致沟通不畅，带来深远的负面影响。约翰逊喜欢与核心团队成员进行一对一的讨论，而不是召开大型幕僚会议。随着越南局势的恶化，美国国家安全决策者对越南危机形成了一致的、错误的看法，集思广益的过程摆弄成了一味鼓吹同一观点，这种团队迷死扭曲了总统及其幕僚对国家安全的思考心态，导致本该发挥作用的决策机制土崩瓦解。执政后期，约翰逊通过副国务卿领导的资深跨部门小组，把权力从国家安全委员会转移到了国务院。

四、尼克松和福特时期的国家安全委员会（1969-1977）

尼克松能力极强，经验颇丰，有制定和实施外交政策的强烈欲望，而且他不信任官僚机构，尤其是国务院，致力于将权力转移到白宫，最终成就了尼克松与基辛格组合。他们互为补充、相辅相成，共同塑造出实力最强、才智最佳、表现最异常的现代国家安全委员会，成功制定和实施了国际政策，包括对华关系正常化、与越南的协商以及美苏关系的缓和。

**建立由国家安全事务助理主导的跨部门决策体系。**尼克松的首要任务是建立跨部门体系，同时确保国务院不要控制太多重要的委员会，理由是国务院掌握太多权力容易与国防部产生冲突，影响国家安全决策的效率。尼克松坚持跨部门体系由国家安全事务助理基辛格领导，这一体系由八个主要的跨部门决策委员会组成，另外还有几个负责地区事务的跨部门委员会。这些委员会一般囊括了各个机构的副部长级官员以及国家安全委员会法定成员和顾问，必要时还会加上负责经济事务的官员，其中大多由基辛格领导，不由基辛格领导的委员会通常要把文件提交给受他领导的委员会。基辛格还是首个兼任国家安全事务助理和国务卿的人。

**调整国家安全委员会文件名称，增加专职人员数量。**跨部门委员会制定的文件名称改为《国家安全研究备忘录》，将各部门对当前重大问题的看法都列出来，以让大家未雨绸缪，思考如何应对可能的挑战。有关决策的文件更名为《国家安全决策备忘录》。随着国家安全政策决策权前所未有地集中在国家安全事务助理及其团队身上，国家安全委员会专职人员从一开始只有12个增加到1970年末的100多人，水门事件后尼克松无心顾及对外政策，基辛格的幕僚又增至150多人。基辛格聚集了一批优秀人才，他们成为决策圈的核心，催生了不少杰出的外交政策，而国务卿、国防部长则逐渐被边缘化。

**跨部门会议是协调国家安全政策的主要方式。**由于尼克松喜欢与基辛格单独讨论，基辛格的权力因而不断膨胀。跨部门会议是基辛格为总统提供各种可行方案，分析各种可能性和各种假设的主要方式，他耗费大量精力组织公开讨论，最后出台的《国家安全研究备忘录》和《国家安全决策备忘录》都很出色。这些文件能把问题解释清楚，列出每一个方案，每个方案下画出一张优缺点对比表或者评估标准表，能够使读者清楚地看见决策的全过程，并就此展开讨论。尼克松第一任期共出台了165份《国家安全研究备忘录》，其中第1号文件提出了一系列国家安全问题，并给出1000多页的答案，这份文件勾勒出第一次国家安全委员会会议讨论的主题。

（蓝海星：孙兴村）

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