《三农问题之浅见》续二：新农村建设与城镇化_风闻

一、“城市化”与“城镇化”的由来

对于城市化进程，国内长期以来形成了2个概念：“城市化”与“城镇化”。从外文翻译的角度而言，两者是同一个意思，英文都是“Urbanization”。因为国外对城市的定义要求很低，一个几千人的小镇子也可以是一个城市。而国内传统上对城市的定义要求极高，大部分数万至数十万人的县城甚至都不能定义为城市。因此我们经常可以看到很多文章甚至政府报告都说中国城市数量为600多个，根本无视中国还有2000多个县城的存在（中国有县级区划近3000个，部分是大中城市下属的区，部分已经由县改市），无视县城附属的20000多个建制镇（中心镇）。

从字面意义上，“城市”与“城镇”的区别是在于城市只包含城市本身；而“城镇”则包含城市和其附属的镇。因此“城市化”是实现人由农村到城市的转移；而“城镇化”则是实现人由农村到城镇的转移。两者最大区别在于对镇一级的重视程度。

在上世纪80年代，国内一般采用“城市化”的说法。主要原因是当时国内工业化发展水平较低，只有少数的大中城市才能够提供足够的非农工作岗位，经济建设重心也只在大中城市。当时的镇大多是由农民自发形成的集市镇，不能提供太多非农工作岗位。

后来随着国内经济发展水平的提高，大中城市附属镇的经济也发展迅速。特别是长三角、珠三角等经济发达地区，城市群已经开始形成，城市与城市之间的镇就变得特别活跃。珠三角部分城市附属镇的常住人口甚至超过西藏人口，达到数百万，此时“城市化”概念已经不符合社会现实。

到二十一世纪初，中央政府已经明确“城镇化”为统一说法。2007年颁布的《城市规划法》明确指出：“本法所指的城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。此后“城镇化率”也取代“城市化率”，成为国内统计的标准。统计局数据显示，到2018年底中国常住人口城镇化率59.58%，户籍人口城镇化率43.37%。

二、城镇化发展规律

但仔细分析《城市规划法》，我们城镇发展的重心是大中城市及其附属镇，其余2000多个未能改市的县及其附属的20000多个建制镇仍然排除在外。

这其实符合城镇化发展规律。城镇化发展的结果是人力资源与社会财富向大城市集中，而集中的资源与财富将创造更多的价值，这就是财富聚集效应。因此大城市特别是大城市群将吸纳越来越多的年轻劳动力，而中小城市以及农村的新增劳动力将被吸走。这个过程不可避免，在人口已经开始的萎缩的日本，年轻人仍然在向东京都市圈及大阪都市圈流动。在俄罗斯也是如此，年轻人涌入莫斯科及圣彼得堡，即使政府出台在西伯利亚农村可以获得免费土地的政策也不能阻止。

中国也不可避免上述情况。即使在未来中国实现城镇化后，大城市与中小城市，中小城市与农村的发展仍然会有差异，大城市的财富聚集效应仍然会存在，因此中小城市及农村的新生劳动力将继续向大城市（或大城市群）转移。便捷的交通网络建设可以缓解这种状况，但只要财富聚集效应没有消失，这个过程将不可避免。

三、县镇城镇化的意义

既然城镇化的发展方向是人口向大城市集中，那么发展县镇的城镇化意义何在？

首先，虽然大城市的财富效应不可避免，但中小城市仍然有发展机会。通过建设与大城市之间便捷的交通网络，中小城市可以承接大城市的部分产业转移；甚至可以在某些产业获得突破，从而实现产业带动城市的快速发展。如浙江义乌、福建莆田等。

中国经济正在经历由低端向高端的产业升级。部分在大城市的低端产业由于劳动力成本上升、土地租金价格增长等原因不再有竞争力，正在向成本较低区域区转移。这对国内部分较为落后地区的县镇是一个机会。实现大城市的低端产业向落后地区转移，可以保持国内的产业的完整，将工作岗位留在国内；也可以给予一些在大城市产业升级中丧失竞争力的企业更长的调整时间及空间。

其次，县镇城镇化的发展可以吸纳更多的农村劳动力，并可以成为部分无法在大城市安家落户的流动人口提供备选方案。相较与农村，县镇城镇化也有财富的聚集效应。随着人口的集中，人们需要的服务业也将得到快速发展，从而带来更多的就业机会。

最后，县镇城镇化是部分农民，特别是偏远地区农民的迫切需求。农民迁入城镇，可以获得更好的教育、医疗资源。在部分山区农村，留守农村的农民为了子女教育，纷纷到县镇购房或在县镇周边购买宅基地建房（此种宅基地属于违建，但在山区农村的县镇非常普遍）。政府主动帮助这部分农民进入城镇，实现城镇化，有助于减少县镇的乱建行为，也为有利于县镇的城市发展规划。

四、新农村建设与城镇化

推行新农村建设以来，政府及媒体关注的焦点只在农村，好像并没有意识到农村的年轻劳动力都在城市，他们的未来也在城市。新农村建设必须与城镇化建设同步推进，才有可能真正取得成效。

今天农村户籍人口7.9亿人，其中劳动力人口4.5亿人。劳动力人口中的2.3亿人是流动人口，他们已经流动到大中城市工作生活；农村每年新增劳动力人口中的绝大部分也都流动到大中城市。这部分流动人口就需要大中城市来安置。

当然并不是说大中城市需要马上解决流动人口的落户等问题。这可能会导致城市公共资源的暂时短缺，引起原有城市居民的反感。大中城市需要根据自身发展需求，增加公共资源供给，逐步放宽流动人口的落户。这也是大中城市增强自身竞争力的需要。

由于中国人口增长已经接近顶峰，未来中国人口数量将逐步减少，劳动力人口减少速度将更快。2011年底中国16岁到59岁的劳动年龄人口为9.4亿人，是历史最高峰，此后逐年减少。2018年底劳动年龄人口为8.97亿人，较2011年底减少4000多万人，年均减少600万人。因此未来十余年中国城镇化将逐步完成，而大中城市在这最后的城镇化过程中，能够吸引到的劳动力及人口将决定其城市未来的规模及地位。这就是为什么大城市现在都在逐步放宽落户政策，甚至城市之间开始抢夺大学毕业生的原因。

（劳动年龄人口与劳动力人口是两个概念，劳动年龄人口是在法定劳动年龄之间的人口，目前是指16-59岁之间的人口；劳动年龄人口扣除仍然在上学的学生、办理提前退休的人员以及部分没有劳动能力的人才是劳动力人口。2018年底中国劳动年龄人口8.97亿人，劳动力人口只有7.8亿人。）

除了流动到大中城市的2.3亿人，仍然有2亿多农村劳动力人口留在农村。这部分人中5000-7000万人在城镇工作，是“离土不离乡”的劳动力人口；剩余1.5亿是农村留守的中老年劳动力人口。因此县镇城镇化应该满足县镇就业人口在县镇置业的需求，以及期望迁移到县镇以获得教育、医疗资源的偏远农村农民的需求。

新农村建设应该考虑优先加快县镇的城镇化进程，通过城乡一体的方式解决农民的发展问题，满足农民最基本的教育、医疗需求。

五、加快县镇城镇化建设的疑问

（一）、加快县镇城镇化是否会对就业市场产生冲击？

与大中城市的人口增加不一样，县镇的城镇化增加的人口主要不是年轻劳动力，而是已经在县镇工作的农村劳动力及其家属，以及愿意搬迁到县镇以获得更好教育、医疗资源的留守中老年人。这些新增的城镇化人口部分已经在城镇就业；部分主要工作就在家里照顾小孩，就业压力不大；甚至一些新迁入城的农民是在城镇居住，在农村干活。他们对县镇就业市场不会带来太大冲击。

而且由于人口的集中，县镇经济将得到发展，建筑业及服务业所需要的劳动力将增加。同时由于城镇规模增大，县镇承接大城市的产业转移的能力也有所增强，这也将带来更多就业机会。

（二）、为什么新农村建设的社区不受部分农民的欢迎？

新农村建设过程中，部分地区也试行建立新农村社区，搬迁村民入住（即“合村并镇”），取得很好成果，但也有部分农民表示不满，原因如下：

1、部分农民喜欢农村的环境，或者不能忍受在城镇生活成本的增加，因此更愿意留在村子里。

2、部分立志在农村发展的农民为更好的工作也可能不愿意到城镇生活。

3、部分农民年轻一辈在大城市工作并购房，甚至已经落户。他们不愿意搬迁到小镇生活，更愿意为父母在农村建一栋漂亮的房子。

4、“合村并镇”不能取得完全成功还有部分原因是某些地方政府为了政绩好看，选择合并的村子通常都是离县镇不远的村子，农民搬迁前后对自身环境的改变不大。如果选择将偏远地区的村子搬迁，相信会更受欢迎。

（三）、县镇城镇化对房地产业的冲击

其实地方政府早就发现人们对城镇化的迫切需求，不少县城都在大搞房地产。而通过吸引外出务工人员购买，加上不少投机资金的炒作，部分县城的房地产市场非常火热，价格高企。地方政府为强迫人们购买商品房，对建设农民新区的态度并不积极。

而最迫切进入城镇的农民是偏远地区的农民。他们村子里面的小学大多已经撤销，剩下的质量也不好。为了小孩教育，他们需要到城镇生活。而这些人恰恰是一群收入水平较低的人，也是现在新农村建设主要的帮扶对象，因此强迫他们购买县城的商品房是不合适的。这就需要政府协助建立“新农村社区”，帮助农民拆除原有的住房，迁入“新农村社区”。当然“新农村社区”的房产性质也需要与商品房有所区别，仍然定位于宅基地性质，以减少对县城房地产市场的冲击。

六、新农村建设中推进县镇城镇化的原则

为帮助到确实需要帮助的农民，推进县镇城镇化建设应遵循以下原则：

1、偏远地区优先原则

偏远地区交通不便，当地小学已经撤离，留守的儿童需要到城镇就读，因此农民对迁入城镇的需求迫切。而且农民入城后也更方便解决偏远地区耕地抛荒问题，实现土地集中经营。

2、农民自愿原则

县镇城镇化应尊重农民意愿，不以整个村庄为拆迁对象，而是由农户自行选择。拆除村民房屋给予适当补偿，补偿标准应略低于当地农村普通装修房屋的重建成本。村民可以选择不拆迁；也可以选择拆除农村住房获得补偿款后自行到城市购房；也可以选择拆除原住房后在“新农村社区”购房。农民购买“新农村社区”住房价格略高于或等于当地农村普通装修房屋的重建成本，同时应合理测算农民对“新农村社区”住房的需求，防止盲目建设。

3、城乡一体原则

新农村建设的“新农村社区”应合理安排，主要安排的镇一级，并完善配套，同步改善原有镇子的面貌，实现城乡一体的发展。