“皇权不下县”究竟是怎么一回事_风闻

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对于中国这种大一统的国家，如何处理中央与地方（基层）的关系，会是一个永恒的话题。

相信很多人都听过“皇权不下县”的说法，意思是古代皇帝的权力最多延伸到县一级，再往下就很难了。秦代开始实行郡县制，在此之后的王朝的最基层行政单位就是县。也就是说，没有再对县级以下的行政区域进行划分，这也意味着国家权力基本到这一级就结束了。

秦始皇

我们都知道，古代中国是一个农业国家，大量人口几乎都生活在县级以下的农村，而且每一个皇帝都宣称“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”既然天下的一草一木都是皇帝的，那为什么他不把权力伸向基层呢？

其实这个问题又包含了两个方面：皇权是不愿意下县呢，还是想下县但却下不去呢？

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大秦帝国的“初代试验”

公元前221年，秦国统一天下，秦始皇旋即与群臣商议：是实行分封制还是郡县制？当时的廷尉李斯认为，周天子实行分封制，把皇室子弟都封到各个封国内,但他们因为从属疏远而相互攻伐，天子也不能禁止；如今天下统一，应当实行郡县制，并用国家税赋来赏赐诸王子功臣，这样就可以“天下无异志”。秦始皇听后深表赞同。

李斯浮雕

**实行郡县制的初衷就是加强中央集权，防止权力旁落导致国家分裂。**我们都知道，古代的皇权是“弗远无届”的，每个皇帝都希望自己的命令能传达到帝国的最底层，最好能百分百地执行，如臂使指。

但以古代的各种条件，想要实现这个目标几乎是不可能的。

秦朝尝试了一次。对于县以下的基层组织，每三十户设一位“里典”、一位“伍老”，乡一级设“啬夫”“三老”“游檄”。这些人属于政府公务员，代表国家履行治安、征税、司法等职责，并由县一级的官员对其进行管理。

看上去，皇帝的意志可以贯彻到帝国的最底层。但是，受限于当时的技术条件，信息的传递和审阅都十分耗费人力物力，导致中央不得不投入大量的资源。比如按照《史记》的记载，秦始皇每天批阅的奏章就超过一百二十斤，而这还是皇帝一个人的，整个国家的量就更别提了。

秦始皇兵马俑

由此可见，这种管理模式成本太高了，但秦朝又是以法家思想立国的，对于基层的管制可谓空前绝后。面对这种局面，它的做法是把法律制定得十分细密、严苛，希望用严刑峻法使百姓畏惧，不生事端，以此减少管理成本。但实际效果却恰恰相反：律法愈严，管理起来就愈麻烦，基层就越容易出现问题；基层问题一多，政府又不得不强化惩戒，反而让成本更高。

如此一来二去，形成恶性循环，直到整个结构不堪重负。陈胜说的那句“天下苦秦久矣”正是这种情况的真实写照。秦朝灭亡的原因有很多，其中过于执着地想把中央权力深入基层而忽视管理成本算得上一个深层次的原因。

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汉朝的妥协与问题

秦朝因为折腾得太厉害亡了国，到了汉高祖刘邦这里，他就学乖了。西汉虽然继承秦制，但在法律上“约法省禁，蠲削烦苛”。这也是“文景之治”的一个基础。

影视剧中的刘邦

在对待基层权力的问题上，汉朝经历了一个反复的过程：

首先是中央的集权。西汉初年，许多异姓诸侯被封为王，他们在自己的封国内几乎拥有同皇帝一样的权力，而朝廷无权干涉。对此，刘邦在即位的第二年就开始剪除这些异姓王，同时以刘氏子弟代之。到了汉景帝时，他采用晁错的计策，削减刘氏诸王的封地。武帝时，又颁布“推恩令”，收回诸侯王的铸币权，持续削减他们手中的权力。再到后来，诸侯国内的官员也均由中央委任，此时的诸侯国实际上已经跟郡没什么区别了。

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之后则是对地方的妥协。在地方官员的选拔任用上，实行“察举制”，使地方上的大族掌握了很大话语权，给后来士族的崛起提供了政治条件；其次是对豪族隐匿人口、土地的行为采取半放任的态度，这使得地方逐渐坐大，中央的命令只能执行到州郡一级。这一点又与察举制相结合，使得豪族（经济上）逐渐向士族（政治上）转化，最终在东汉末年开启了魏晋南北朝数百年“门阀政治”的先声。

在基层官员的选拔上对地方妥协，把很多权力让渡给地方上的大族。汉代的地方豪强、强宗之所以那么强大，本质上是中央和地方在管理上达成微妙平衡的结果。

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明朝：“把切蛋糕的刀分给更多的人”

此后的历代王朝都吸取了秦朝的教训，中央政权为了减少管理成本。行政力量一般只延伸到县一级，再往下，官府只控制地方上的财税、军队和意识形态等大事，把一部分较琐碎的事务管理权交给地方自决。

这种让渡管理可以保证统治效率，使朝廷不必在细枝末节上耗费太多资源。但这也会产生一个问题：让地方坐大，形成对抗皇权的利益集团，他们会为了自身利益，对来自中央的指令进行“选择性”执行。到了明朝，这个问题变得格外严重。因为元朝对基础行政的管理十分粗放，地方上存在着各种利益小圈子。中央的命令下达到地方，执行难度很高。

明朝的开国皇帝朱元璋处理这个难题的办法是，既然皇权深入不了基层，那就把基层“打散”：

朱元璋

对于县以下的组织以一百户为一个单位，其中每十户编成一“甲”，从中选出一户为“甲首”，作为管理者；再设置一名“里长”，负责管理十个“甲首”，并直接向县衙汇报。他们的主要职责就是代表政府征缴税粮。

接下来就到了最关键的部分：无论是“甲首”还是“里长”，都不是上级官府指派，也不是由基层选出，而是实行轮换制。在一百户人家中，按照富裕程度（主要是人口和收成）排出次序，前十名的人家轮流担任“里长”，每户任期一年；第十一到二十名的人家轮流担任“甲首”，任期也是一年。

原来催交税赋等庶务是由当地的富户、乡绅来完成，这样就容易使某个家族坐大，产生“土皇帝”。

但现在是“皇帝轮流做，明年到我家”，人人有机会掌握这个权力，小小的一个乡可谓“诸侯蜂起”，自然可以避免尾大不掉。

明朝设计的这个制度很巧妙：既然皇权无法下县，那就把原本掌握在少数人手中的权力切割，分散给更多的人。

明代官员

这就好比切蛋糕，原来刀掌握在一个人手里，大家都得听他的，他的权力自然最大。现在是好几个人手里都有刀，每个人都有机会切一下，原来切蛋糕的人自然权威丧尽。

这个制度的精髓在于，将政府让渡给基层的权力做了进一步的细分，保证权力不集中在少数人手中。这招看似让基层更分散，但实际上因为“群龙无首”，基层组织对中央的“抵抗力”便被进一步削弱，反而增强了中央的权威。

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“少花钱”与“多办事”的权衡

回到文章开头的那个问题：“皇权不下县”并不是说皇权管不到基层，而是说皇权有没有必要管到基层，或者说，值不值得。

为什么这么说呢？因为如果把皇权延伸到基层的每一个角落，势必会产生巨大的管理成本，以古代中国这种体量的国家，当政者必须考虑一个“成本和收益”的问题；再者，代表皇权实施权力的官吏难免与本土势力产生勾连，形成对抗中央的利益集团。这方面的一个典型例子就是汉代监察制度的演变。

所以，“皇权不下县”这个问题，不能简单以“下县”或者“不下”而论。它不是一个“是与否”的问题，而是一个程度问题：它探讨的是中央让渡给了地方多少自治和管理权。在这一点上，历朝历代的程度各有不同：让渡少的，会使中央付出巨大的管理成本，基层也在皇权的威势下疲于奔命，比如秦朝；让渡多的，则容易使地方坐大，形成对抗皇权的利益集团，比如汉朝。

也许，对于中国这种大一统的国家，如何处理中央与地方（基层）的关系，会是一个永恒的话题。