G20：从应对“彼”危机到应对“此”危机_风闻

G20：从应对“彼”危机到应对“此”危机来源：世界知识

当前世界秩序和全球体系所面临的危机已不仅限于单一的议题领域，其虽主要表现为经贸争端，但事实上却是全球范围内、国际国内两个层次上、诸多议题领域相互纠缠在一起的系统性危机。

反思G20：系统性的危机，要求更系统性的回应

文/任 琳

当前，国际社会有很多声音对多边主义的未来持悲观态度，一些人认为G20机制难以在未来继续推动和引领全球治理的发展。回顾G20走过的历程，它应特定的危机而生，在应对2008年国际金融危机时表现出色，然而如今全球治理所面临的危机已不再仅仅限于单一议题的内涵。

目前的危机是全球体系的系统性的危机

为了厘清当下危机的实质，先要明确几个基本概念：经济全球化、反全球化、逆全球化、全球治理。

当下的逆全球化与反全球化潮流之间存在目标错位。图为2018年11月30日，即G20峰会开幕当天，一些民众在峰会举办地阿根廷布宜诺斯艾利斯市举行抗议G20的活动。

经济全球化主要是由跨国公司推动的。企业要在全球范围内更有效地配置资源、在世界大市场内寻求规模效应，所以才有了市场驱动下不断加强的经济全球化大势。

与经济全球化相对应的是反全球化，其主体是部分国家国内的普通民众。如果说企业是经济全球化的最大受益者的话，那么一些国家的普通民众则沦为了全球化的受损者。在经济全球化的背景下，各国企业遵循市场规律、注重全球竞争中的优势地位、追逐源源不断的利润增长，同时不太关心有关国家的国内社会经济问题。因此，普通民众深切感受到自己的收入与高收入群体之间的差距不是缩小而是迅速扩大了。普通民众对贫富差距敏感度的上升也是反全球化情绪的重要源头之一。

全球治理是由国家行为体推动的，是为了在经济全球化的时代背景下有效规制国家等行为体的跨国行为、降低交易成本。全球治理体系指第二次世界大战后形成的一系列规制国家行为的国际机制，包括联合国系统、世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）、世界银行等。当代全球治理体系形成了很多基于权利义务的功能导向的中性规则，具有去等级化的特征，不过也存在很多具有制度非中性特征的制度设计。

逆全球化是以既成发达国家为代表的国家行为体为主体，主要针对的是当下的全球治理体系。随着全球治理的不断深化，很多全球秩序中的重要环节、原初设想都逐渐难以推进和维持，例如美国主导的等级化的全球经济治理体系正逐步瓦解，包括布雷顿森林体系及其相伴的美元绝对霸权等；再如WTO为很多国家创造了适宜的对外贸易空间，使它们得自贸易的收益不断上升，甚至让美国感到了威胁。因此，既成发达国家开始批判全球治理体系的去等级化和功能性导向，在规则建制层面要求重塑等级化、维持自身不对称收益，如此逐渐形成了一股逆全球化的潮流。

梳理完经济全球化、反全球化、全球治理、逆全球化这两组概念之后，可以发现，当下国际社会，尤其是一些国家“应对”危机的方式存在严重的目标和对象“错配”现象，无益于问题的解决和“治标治本”。例如，特朗普政府拿国际层面的国家竞争说事，用逆全球化的手段安抚国内的反全球化的情绪，以此作为其谋取连任的政治筹码，但这并无助于问题的解决，也不符合美国社会的普遍和长远利益。主要原因是反全球化的力量存在于各国国内，源于普通民众不满于全球化带来的国内收入差距扩大，感觉自己在全球化中丧失了很多权益。问题的解决方案不可能单纯依赖于在国际层面寻求，而是需要立足于国内改革提高国家治理能力，通过创造更多的、更平等的教育、医疗、社会保障等福利手段，实现财富在整个社会更加均等的分配，让民众由衷地感受到“获得感”。

当前的反全球化、逆全球化事实上就存在严重的目标和对象“错位”。反全球化针对的是经济全球化在部分国家内部带来的“负面溢出效应”；逆全球化是部分既成发达国家修复全球治理的等级化体系、维护非中性制度收益的行为，因此从属于国家行为体之间的权力博弈。然而，反全球化被部分政客所利用，并没有关注问题的本源，而是把火力全部转向全球治理领域功能导向的、去等级化的秩序，表现为借逆全球化解决反全球化问题，以美国特朗普政府为代表。他们致力于掩盖事实真相，即国内治理能力不足以应对全球化带来的不公平、收入差距变大等问题。因此，特朗普政府实际上是在借助反全球化的力量来实现逆全球化目标和自身连任的政治目的。

逆全球化和反全球化之间目标错位具有彼此增强的特性，使得当前全球体系的危机进一步深化了。国内发展和民生的问题被转移到国际贸易、国际安全乃至更为广阔的大国博弈等国际战略领域内。因此，当前世界秩序和全球体系所面临的危机要比2008年单纯金融议题领域内的危机要广泛和深刻得多。以往危机的爆发点在金融领域，而当前的问题虽主要表现为经贸争端，但事实上却是全球范围内、国际国内两个层次上、诸多议题领域相互纠缠在一起的系统性危机。

应对这种系统性的危机，要求国际社会做出更为系统性的回应、谋求更为广泛的全球共识，而不是仅限于在国际层面上“找说法”，或是仅限定在贸易这一个议题领域内看问题。当下的危机也已经不是某个G20峰会主席国设置特定研讨议题就能够解决的，而是需要在全球主要经济体之间形成广泛共识。如若国际社会存在足够的信任和共识，那么即使特朗普政府极力混淆逆全球化和反全球化、煽动国内外情绪以“祸水外引”，也不致于导致系统性危机的持续发酵。习近平主席曾指出，当今世界存在四大赤字，分别是治理赤字、和平赤字、发展赤字、信任赤字。当下来看，信任赤字已成问题症结所在。雪上加霜的是，以美国为代表的一些主要经济体对参与全球治理和继续提供公共产品不再感兴趣，正在退出和威胁退出许多全球治理平台，四大赤字因此有愈发严重的趋势。在这种背景下，守护G20作为全球经济治理核心平台的地位，保障全球主要经济体对话畅通，以重塑信任、凝聚共识，其重要性毋庸置疑。

G20应凝聚主要经济体力量,克服全球治理碎片化困境

2008年全球金融危机后，G20机制正式升格为峰会，承担起了全球经济治理核心协调机制的角色。G20试图规避全球大多边在治理效率方面的缺失，旨在聚集最主要经济体的共识，搭建一个反应迅速、执行有力、更为灵活的危机应对机制，当然也在一定程度上割舍了全球大多边所拥有的全球普遍一致的合法性。全球治理最大的窘迫就是集体行动的困境，所以G20机制旨在提振主要经济体之间的协同，进而起到撬动全球集体行动的“杠杆”作用。但是，现在主要经济体之间的信任赤字阻滞了全球协同应对危机，且以美国为代表的发达经济体甚至连参与治理的意愿也降低了。

反全球化被部分政客所利用，表现为借逆全球化解决反全球化问题。图为2019年5月20日，美国总统特朗普在宾夕法尼亚州蒙特斯维尔市出席一场竞选集会。

在这种状况下，以危机应对源起的G20又该如何调适自身定位、保留大国对话的意愿、及时回应全球治理的新需求呢？当下，很多国家群体相继提出了使全球治理机制现代化的方案。例如，欧盟提出了“开放性复边谈判”。这种方案有助于回应那些质疑G20机制代表性不足的声音。欧盟提议，先由主要的经济体和利益攸关方经由谈判达成一套规则和秩序，但这套规则和秩序并不是封闭的圈子，而是可以向外部开放的，有意愿的其他国家可以在后期选择加入。这样就既能凝聚共识，又能通过自愿加入将该规则体系慢慢扩大，使其逐步成长为更大的多边机制。加拿大方面也在积极探索中等强国的治理方案，例如通过倡导“13方贸易部长会议”，组织部分WTO成员贸易部长商讨WTO改革问题。该倡议的受邀方不仅包括发达经济体，也有墨西哥和肯尼亚等发展中经济体。“13方”并不包括当下存在经贸摩擦的中美两个最重要的经济体。这一方面为问题的解决提供了新的对话平台和备选方案，但同时也引发了新的思考：随着越来越多的发达经济体力图主导新一轮的全球治理机制改革和规则制定，这是否也增加了中国就全球治理机制改革提出自己倡议的紧迫性和必要性。

新的全球治理机制改革需能回应当前所面临的一系列系统性问题。首先，新的全球治理设计需要对一系列重大概念、议题和问题做出确切的定义，避免概念含糊带来的争端，例如什么是国有企业，什么是竞争中性，什么是跨境电商。这种定义对解决当前的许多问题至关重要，也应成为WTO现代化为代表的更新全球治理设计努力的方向。其次，新的全球治理设计须权衡新机制各方面的性质。例如，若一个机制要保持一定的有效性，就必然带来一定程度的制度非中性和等级化；如果要回避制度非中性和等级化而追求合法性，又必然会回到缺乏协调力和治理绩效低下的大多边去。这个时候，就凸显出了G20机制的独特性：一方面其致力于寻求主要经济体的共识，确保了治理有效性，同时又与既存的多边治理体系相互融合、相辅相成，进而保证了合法性。第三，要对当前国家行为体的身份、地位和角色进行新的认知和定位，这不仅仅限于当下争论激烈的发展中国家身份问题，还涉及国家与企业、组织和个人等非国家行为体之间的权利义务界定的问题。

以上三个方面的问题都是G20应聚焦思考的，因为这些问题关系到全球治理体系改革的最重大方面、最基础困境和最本源的问题。G20应避免一上来就钻到某个具体的议题领域里去，只见树木不见森林地讨论细枝末节的问题，这也是G20需要做出超越的地方。虽然G20最初是作为一个应对金融危机的机制被设计出来的，但它应该站得更高，思考更为重大的且关系整个全球治理和多边主义事业存亡的问题。G20可以是一个非常好的、进一步探讨全球治理体系现代化的平台，而为了利用好这个平台，中国有必要仔细勾画出一张具有可行性的蓝图来。这张蓝图应首先关注全球性重大问题，尤其是有关增进大国间互信、共谋全球治理事业的问题。寻求大国在重大问题上的一致也是G20设计之初的定位。如若能让美国和中国这两个正在经贸领域激烈博弈的大国借助G20这个机制冷静地坐下开诚布公地对话，将是G20大阪峰会最大的亮点和贡献。在去年的G20阿根廷峰会上，有人认为G20快变成“G2+0”了，但如果“G2”真的能在一些大的规则方面达成一致，无疑将有助于在G20乃至全球范围引领规则的走向，规避系统性波动。当然“G2”之外的“0”同样意义重大，因为一时间内“G2”之间很可能难以达成共识，由中等强国充当谈判“桥梁”的重要性也就更为凸显。因此，其在维护人类全球治理事业和多边主义传统方面也有着重大而不容忽视的作用，有待于进一步发挥。

为了能让全球主要的经济体达成一致，G20作为现代全球经济治理的“大脑和中枢神经”，其首要任务是将各方的关注点都梳理出来，然后就其轻重缓急做出权衡，列出时间清单，进行议题排序，这对确保G20机制本身的存在感也尤为重要。最不该做的就是围绕一些细枝末节的问题陷入旷日持久的争吵，如此就连保全G20机制本身的能力都会与日俱减。对G20而言，在连自身地位都无法维系时还去纠结一些细枝末节的问题，无疑是本末倒置。设定全球议程、应对全球议题、凝聚大国共识是G20的重大使命，然而，当下的G20还是任重道远，在这些“本职使命”方面存在很大的潜力有待挖掘。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所全球治理室主任、副研究员）

G20与面向未来的全球治理中国方案

文/宋 锦

G20是一个重要的全球治理机制，其成立之初在应对全球金融危机方面发挥了很好的作用。但是随着金融危机本身的逐渐退潮，近年来世界多方声音都对G20提出了批评。主要的批评意见集中于G20在全球治理过程中发挥作用的逐渐弱化。一些评论揶揄称，G20领导人合影照片越来越长，解决的问题却越来越少；另一些评论指出，各国在这个平台上提出了很多的问题，但能够实际解决的问题却越来越少，G20已经沦落为政策问题的“清谈馆”，不能形成有效决议去影响各个国家的具体发展决策并促成通力合作。

然而，不同于前几年，2018年的G20峰会却备受世界瞩目，这种瞩目不是由于G20机制本身取得了突破、形成了什么决议，而是它作为重要沟通平台的作用得到了各国的清晰认知。2018年开始中美两国的经贸摩擦不断升级，各领域的合作关系被人为打破。2018年的G20阿根廷峰会期间，中美两国领导人举行会晤，会晤之后两国在解决经贸摩擦等问题上取得了一些进展。这说明G20作为沟通平台，能够在加强重要国家的协调磋商、避免潜在经济危机的方面发挥积极作用。今年的G20峰会前中美两国元首将会面的预期使其再次受到各国关注。长期以来，中美两国在世界经济发展中的地位都至关重要，如果两国间的经济关系问题处理不好，那么全球经济增长也将失去其最主要的动能。由于美国方面政策行为的不确定性非常高，通过G20峰会实现两国达成具体成果的难度较大，但保持沟通与接触、并且让G20的全部成员广泛参与到全球经贸合作的讨论中来，无疑有助于推动问题的最终解决。

日本希望通过本次G20峰会有效推动政策合作

本次G20峰会的主办方日本非常希望通过峰会达成一些切实的成果，日方认为G20机制本身的使命就是推动各国在相关政策领域的协调和合作。在议题设置上，日本方面今年主要希望在三个方向推动国际合作。一是促进国际社会在实现可持续发展框架内的合作，例如应对气候变化和环境保护、国际发展融资的可持续性、中小企业融资的问题等。二是引领面向未来发展的政策讨论，比如说为了适应人工智能的广泛应用和数字经济的发展，今天的教育应作出何种必要的调整等。在这方面日方还特别强调了非洲的重要性。目前日本、欧盟、中国等主要经济体的人口增长率都非常低，甚至一些国家长期面临人口负增长的问题，非洲是未来全球劳动力市场的主要供给方之一。如果希望影响未来的全球劳动力供给，今天针对非洲的援助、教育、医疗卫生、移民等方面的政策安排就非常重要，因为这些政策发挥影响力是有周期的。对非合作的议题在2017年的G20会议上就已经提出，日本在今年的G20会议上将其提高到了一个新的高度。三是日本提出了一些日方能发挥自身优势的具体领域。比如日本在应对老龄化方面由于其人口特征有着特殊的先发优势、技术优势，今年的G20峰会日本就倡议在应对老龄化方面进行讨论。再比如说在基础设施修建方面，日方依据其经验提出了可持续的征地赔偿机制。在历史上，日本在修建铁路的过程中建立了年金性质的征地赔偿保障机制，以99年为期向被征地的家庭提供固定的转移支付，并且取得了良好的效果。日方认为这些成功的具体领域的实践经验可以被其他国家充分讨论和广为借鉴。

中国应进一步细化自己的全球治理方案内容

近年来，全球治理的形势混乱，全球经济的不确定性凸显，引起国际社会广泛关注和普遍担忧。各国普遍感到缺乏一个强有力的声音引领全球经济发展。尤其是美国方面采取的一系列从全球治理中抽身的举动，令局势更加恶化。从2016年到现在，唯一一个清晰的全球治理方面的声音，就是习近平主席2017年在达沃斯世界经济论坛上的讲话。当前，中国的经济影响力无疑已经非常大了，而且中国也已经深度融入到了现存的全球治理框架内，国际社会也认可中国进一步深度参与和改善全球治理的意愿。中国能够在全球治理中发挥更大的作用。在这个过程中，中国方面提出了一些非常好的愿景，例如共建人类命运共同体；也搭建了一些全球治理平台，例如亚洲基础设施投资银行（AIIB）、“一带一路”倡议等。但国际社会目前还有一些疑虑，需要中国进一步澄清并完善自己的方案。

第一，一些国家认为中国没有明确地阐释其想在全球治理舞台上发挥的作用。中国一直说自己致力于通过一系列倡议让各个国家都发展起来，却没有阐释清楚在这一过程中中国希望得到什么、实现什么。前不久召开的亚洲文明对话大会上，一位外国代表打比喻说中国目前在“一带一路”倡议上的表态好比一个人对他的邻居说“我爱你，愿意跟你合作，让你更好地发展”，但却没有说明自己为什么要这样做。对于国际听众来说，他们不清楚倡议背后中方有着怎样的激励机制，因而产生了一些疑虑。

第二，中国在推动全球治理的理论方面无疑还有欠缺之处。比如在经验方面，中国在“纲领”方面还存在一些欠缺。以美国为首的发达国家集团推行和实践“华盛顿共识”，他们的大部分举措都要到“华盛顿共识”那里去背书。虽然按照“华盛顿共识”的路子很多发展中国家的发展是非常失败的，但这至少是一个可以自洽的理论框架。该做什么，该怎么发展，都有理论基础。现阶段，中国在相关理论方面的欠缺无疑使得中国无法给国际社会提供一个替代性的发展理论框架，因而就引发了一系列问题。

第三，在经验和能力方面中国也存在不足。比如说中国在“一带一路”框架下进行了很多基础设施建设，但这些建设可能存在一定程度的综合发展视角欠缺问题。例如，联合国妇女署曾表示中国参与的相关基础设施建设能够提供的就业机会主要针对成年男性，而在给当地的女性、老人和儿童带来发展机会方面还有所欠缺；大规模的基础设施建设可能显著影响周边儿童、老人的安全，但这些方面的考虑目前在“一带一路”项目下仍存在一定程度的欠缺。随着中国自身发展的深化和对全球治理进程参与的深化，中国无疑需要进一步形成相关能力，在提出基础设施建设等方案的同时，回应国际社会有关方面的关切。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所全球治理室副主任、副研究员）

中美经贸摩擦、WTO改革与G20

文/苏庆义

中美经贸摩擦、世界贸易组织（WTO）改革与G20峰会是最近一段时间的三个热点，这三个热点议题互相纠缠在一起。

WTO改革是中美经贸摩擦的天然延伸

中美经贸摩擦本身就与WTO息息相关。在本轮中美经贸摩擦中，导火索是美国的“301调查”，而“301调查”恰恰是存在很大争议的。其实欧盟早在20世纪90年代在WTO框架内就已经针对“301调查”问题对美国发起过上诉，因为其是基于美国的国内立法，与WTO规则不符。当时的结果是美国败诉了，美国政府在1994年发表了一个政府行动声明，同意以后再发动“301调查”的时候会考虑和WTO规则的兼容问题。WTO也没有在这个问题上继续追究，其总体态度是：美国可以针对别的WTO成员进行“301调查”，但是调查之后不能进行单边的惩罚行动，而是应该将调查结果递交WTO，由WTO来根据调查结果裁决。

2019年6月2日，国务院新闻办公室发布《关于中美经贸磋商的中方立场》白皮书。

这轮中美经贸摩擦中，美国动用“301调查”擅自对中国使用关税大棒，无疑违反了WTO规则。中国也立刻采取了反制措施，同时在WTO内利用争端解决机制起诉美国。美国方面的理由是WTO的争端解决机制进程拖的时间太长——这也正是美国对WTO不满的重要一点。其实WTO框架内对时间进程有明确规定，比如三个月要采取什么动作，六个月后又要采取什么动作，但在实际操作中拖延非常普遍，而且会拖很长时间。考虑到这种状况，当下的WTO框架无疑在中短期内已经难以解决中美经贸摩擦了。此次中美经贸摩擦也凸显了改革WTO争端解决机制的迫切性。

中美经贸摩擦涉及WTO的第二个方面的问题，就是美国一直在抱怨中国没有遵守加入WTO时的承诺。十几年来，美国贸易代表办公室每年都要发布一个关于中国遵守入世承诺的报告——当然美国也不止针对中国一个国家，俄罗斯也是重点“关照”对象之一。以前，美国的报告主要还是就事论事，对中国遵守入世承诺情况的评价还不错，觉得中国“在绝大多数领域都做得很好”。但是在特朗普上台以后，其措辞明显变得强硬，比如开始说“后悔”支持中国加入WTO，用大量的语句说中国没有遵守入世承诺。

事实上，并不是中国没有遵守入世承诺——况且中国的遵守情况还是比较好的，只是中国没有达到“美国的期望”。比如说，美国在自己和其他国家签订的自贸协定里的一些规则，其也要求中国达到（WTO规则的标准一般要比自贸协定的低），中国没有达到就抱怨说中国没有遵守入世承诺，这当然是不讲道理的。

美国可以通过自贸协定的形式推行高标准国际经贸规则，但在这些高标准国际经贸规则扩展到多边框架之前，单方面要求中国遵守这些规则无疑得不到国际法支持。在奥巴马政府时期，美国以跨太平洋伙伴关系协定（TPP）为抓手推行高标准国际经贸规则。特朗普上台以后，宣布美国退出TPP，并以北美自由贸易机制为抓手制定特朗普政府版本的高标准国际经贸规则，相关规定重新谈判完成后被命名为《美墨加协定》（USMCA）。目前，高标准国际经贸规则大有扩展之势，欧加自贸协定、欧日自贸协定也都包括了高标准规则，未来的WTO改革也会借鉴这些规则。但即便这些高标准规则是未来的趋势，在成为多边规则之前，也不能强求尚没有参与相关自贸协定的国家遵守这些规则。当然对于中国而言，为了参与高标准国际经贸规则制定，最好的选择是参与到相关的自贸协定谈判中去，也不会背不遵守WTO规则的“锅”。

这方面的问题无疑是可以谈判的，中国可以进行改革，通过制度型开放对接国际高标准规则，努力达到美国提出的标准。中国也可以和美国商量共同提高WTO规则的水平，推动WTO改革相应规则。中国是非常支持WTO改革的，也很愿意在提高了的WTO多边规则框架下遵守相关的标准。这就凸显了WTO改革对解决中美经贸摩擦的重要性。当前中美已经进行了十一轮经贸磋商，前十轮进行得整体还算顺利，但是在第十一轮出了问题，美方对执行问题的关切正是这一轮谈判遇阻的重要原因之一。美国对中国方面的遵约有很多抱怨，其“301报告”中长篇累牍地列数中国什么什么时候做了哪些承诺，最后没有遵守。但事实上，一是很多达成的承诺本身就是非正式的，二是美国方面要求中国必须按照其标准做到“执行”，三是美国方面对自己没有做到的部分绝口不提而只是给中国提这样那样的要求。总之，美国方面最后只能回到WTO框架来寻求对中国的“监督和制约”，因为多边协议比双边协议有着更广泛的约束力。这就使得现在有关监督和审议机制的调整成为了WTO改革的重要内容。

WTO改革陷入困境

实际上WTO改革的问题早在21世纪初的时候就有相关的讨论了。当时，各方已经普遍感觉多哈回合谈判的推进出现了问题，但是WTO改革长期没有成为热点。从去年开始，WTO改革议题不断升温，而且政治性凸显。各主要经济体都发布了自己的关于WTO改革的方案，如欧盟和中国，美国也在一些分散的报告和建议中提出了自己的立场。可以说就WTO改革的必要性方面，各方已经达成了共识。但是就WTO该如何进行改革，各方仍未能得出一份统一的方案。现在WTO改革仍处于一个各方表达诉求、列出各自想法的阶段。

当前有关WTO改革的领域主要可以分为四个方面。第一就是有关争端解决机制的问题，这是最为急迫的，因为争端解决机制上诉机构成员的遴选现在已经梗阻了，整个机制有陷入瘫痪的风险。去年中欧联合提交了有关争端解决机制的方案，就是要推进这方面的改革。现在在这个方面，可以说除了美国以外其他成员基本都能达成共识，就是争端解决机制上诉机构的成员要尽快遴选出来，但美国自己“自成一派”。

第二就是关于WTO本身的运行，因为其目前不像国际货币基金组织（IMF）或者世行那样，WTO的总干事就是一个维持日常运行的人，机构本身没有特别的权力。WTO各成员基本上还是各行其是，部长级会议是其最高议事机构。这方面改革的国际共识最多，因为不涉及特别的利益，比如增加一些委员会的职权，取消一些理事会之类，所以还算比较容易。

第三个就是关于规则方面的改革，这是整个WTO改革的重中之重，在这个领域的分歧是比较多的。当然，国际社会在规则方面就一些议题有着普遍的共识，比如说涉及渔业的谈判，再比如说涉及可持续发展问题。在电子商务或者说数字经济领域，绝大多数成员都同意进行谈判，只不过还在数据流通和隐私保护方面有一些分歧。投资便利化方面也有进行谈判的共识。在谈判机制方面，欧盟提出可以采取“诸边谈判”的模式，就是说愿意谈判的可以自愿加入，但是谈判得到的结果对其他没有加入的成员是非歧视的，对其他没加入的成员也开放。

而在另一些方面的分歧则比较明显，比如说有关国有企业，美日欧已经进行了好几轮贸易部长的三方会谈，并发表了好几轮的联合声明。在这些声明中，美日欧希望能在WTO新的规则中纳入涉及国家补贴和国有企业的条款，以应对“市场扭曲”——这无疑有针对中国的成分。到目前为止，中国还没有在这个方面提出自己的明确的方案。美国方面在强推“竞争中性”，而中国在此基础上拿出“所有制中性”回应，主张不能因为所有制问题歧视国有企业。还有一个分歧比较大的问题就是发展中身份的识别问题和对一些成员特殊与差别待遇的取消。很多发达成员提出，中国等一些发展中成员和别的发展中成员不同，应该被归类为“先进的发展中国家”(advanced developing country)。在WTO内应该照顾最不发达成员，这个是没有任何争议的，其认定也不存在问题。发达成员的认定方面也是不存在争议的。但是现在WTO框架内的发展中成员却是“自我识别”的，即宣称自己是一个发展中成员，那么它在WTO内就是一个发展中成员。但以美国为首的发达成员就表示应该为特殊和差别待遇设置一个“毕业标准”，相关发展中成员“毕业”以后就应该取消相关的待遇。而中国则坚持尚不能取消特殊和差别待遇，因而这方面的分歧严重。

2019年5月8日，美国国务卿蓬佩奥访问英国，与首相特雷莎·梅会晤。访英期间，蓬佩奥要求英国将中国及其电信设备公司华为视作“威胁”。

第四个是关于WTO决策机制的改革，目前还没有相关方案提出。WTO要求协商一致，如果有一个成员反对，相关的方案就无法通过，这无疑大大降低了其决策效率。当前，在这方面还没有哪一方提出自己的方案，比如中国方面也只是说要维持现有的决策机制。

以G20机制推进WTO改革

在主要经济体的诉求表达完之后，WTO改革进入到制定改革方案的阶段，G20的重要性就凸显出来了。之前，G20在涉及WTO改革领域所做的工作还是比较少的，而今年日本大阪的G20峰会上，WTO改革已经成为比去年阿根廷峰会时还热的话题。WTO有164个成员，但一些重大议题的走向主要仍是取决于主要经济体之间的共识。下一个阶段正是凝聚共识、制定具体改革路线图的阶段。

目前要做的是对各方提出的改革议题进行分类，区分出哪些方面分歧大、哪些方面分歧小，哪些难以调和。之后，就可以制定出一个初步的时间表。比如说一些方面的改革比较容易推进，五年左右就可以达成一致，那么就可以先从这些方面的改革入手。在分歧比较大的议题上，例如关于国有企业的议题和发展中成员身份识别的问题，可以先搁置在这些方面的争议。

路线图制定了之后，就涉及落实的问题。这个时候就可以考虑在WTO内部建立一个改革领导小组来负责具体的执行和协调工作，这个小组可以有十几人组成，由各成员指派。各成员内部也可以设立对应的协调机制，与WTO的改革领导小组对接。在这个阶段，G20正好可以发挥积极作用，因为G20这个平台已经聚合了最具代表性的经济体，兼顾了合法性和有效性。最重要经济体之间的协调都可以先在G20中进行，比如中美两国的协调。G20就重大问题谈妥以后，再反映到WTO的改革之中来。G20能够也应该在WTO改革中发挥重要作用。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所国际贸易室副主任、副研究员）

完善国际金融架构，促进全球金融稳定

文/熊爱宗

2008年国际金融危机之后，国际金融架构改革就一直广受各方重视。早在2012年，G20就成立了国际金融架构工作组，但在2014年澳大利亚担任G20主席国期间，国际金融架构工作组工作陷入停滞，一直持续到2015年。2016年，中国担任G20主席国，宣布重启国际金融架构工作组，并从五个方面对完善国际金融架构提出建议，这包括：1.扩大特别提款权（SDR）的作用；2，加强全球金融安全网；3.完善主权债务重组机制；4.推动国际货币基金组织（IMF）份额和治理改革；5.改善资本流动管理和监管。此后，强化全球金融安全网、维护IMF在全球金融安全网中的核心地位、加强资本流动管理与监测等一直是国际金融架构工作组重点关注的内容。2019年，在日本担任主席国期间，G20对国际金融架构的讨论基本延续了以往内容。

进一步推动IMF改革

一是进一步扩充IMF的金融资源，维持IMF维护全球金融稳定的能力。G20反复强调致力于建设一个强大的、基于份额的、资源充足的IMF，以保持其在全球金融安全网中的核心作用。IMF的资源主要来自两个方面，一是各国向IMF认缴的份额，二是IMF的借款安排，包括多边借款安排（如新借款安排和借款总安排）以及IMF同成员国签署的双边借款安排。然而从现在来看，IMF在这两方面都面临一定的压力。从份额资源来看， 2010年，IMF曾达成份额和治理结构改革方案，将份额增加一倍。但由于美国国会的反对，这一方案迟迟未能生效。直到2015年年底这一方案才在美国国会通过，并于2016年年初生效。份额资源尽管有所增长，但其增长速度仍远远落后于全球资本流动规模和波动性的增长。份额应是IMF最重要的融资来源，但目前份额资源还占不到其总资源的一半，因此，通过份额增资扩充IMF资源尤为迫切。更为严峻的挑战是，IMF的借款资源也面临下降的风险。比如IMF的一系列双边借款安排可能会在2019年底或2020年底到期。新借款安排如果没有IMF执董会新的批准，也可能会在2022年底到期。因此，从今年开始一直到2022年，如果IMF不进行份额增资，同时又不进行借款安排的展期，IMF的金融资源将会逐步降低，可能无法拥有充足的能力来应对成员国潜在的流动性需求。

2019年6月8日，G20财长和央行行长会在日本福冈召开。图为IMF总裁拉加德在会上致辞。

为确保IMF拥有充足的资源，一方面应推动IMF尽早完成第15轮份额总检查。IMF理事会曾要求执董会在2014年1月完成第15轮份额总检查，但该议程被一拖再拖。2016年12月，IMF理事会决定将第15轮份额总检查的完成时间推迟到2019年春季会议前，最迟不晚于2019年年会。2019年6月在日本福冈举行的G20财长和央行行长会议重申了不晚于2019年年会完成第15轮份额总检查的承诺。但目前来看，能否在今年年会前完成份额检查还是一个未知数。

另一方面，如果无法实现份额增资，就需要对IMF的借款安排进行展期。作为IMF最大的股东，美国的态度至关重要。如果份额增资使得美国的份额下降，就很可能因无法得到美国的支持而难以推进。因此，在IMF金融资源下降的情况下，美国会在份额增资和借款安排展期之间进行平衡。由于份额增资可能会带来份额结构的调整，可能会使美国失去“一票否决”权，因此，相比份额增资，美国可能更愿意通过借款安排的展期来应对IMF资源的不足。

二是继续推动IMF治理结构改革。伴随着新兴市场和发展中国家在世界经济中地位的不断上升，应提高这些经济体在IMF中的地位，解决这些经济体在IMF中的份额比例与其在世界经济中占比不相匹配的问题。这需要对当前的份额公式进行检查，并建立新的能够与当前世界经济格局相匹配的份额公式，这也是第15轮份额总检查的内容之一。比如提高国内生产总值（GDP）在份额公式中的权重，给予基于购买力平价GDP更大的权重等等。

三是进一步完善IMF职能，特别是进一步完善IMF对资本流动管理措施的监督。全球金融危机之后，IMF改变了其过去反对对资本流动进行管理的态度，认可了资本流动管理措施的有效性，也认为各国在必要的情况下可采取资本管制措施。在此基础上，IMF应加强对溢出效应的管理，特别是应强调资本流出国在管理资本流动性溢出方面承担的责任。在当前情况下，美国货币政策对新兴经济体的资本流入状况具有显著影响，这再次确认了发达经济体货币政策对新兴和发展中经济体资本流动的潜在负面溢出效应。

此外，IMF还应进一步加大对低收入国家的支持。例如在预防性支持工具的可用性、贷款的获取政策上向低收入国家倾斜。在治理结构改革方面，应避免低收入国家的份额在新一轮份额调整中进一步下降等。

加强完善金融安全网内容

全球金融安全网主要包括IMF、区域金融安排、双边货币互换以及各国储备资产，其中前三个层次是全球金融安全网建设的重点，也是全球金融安全网合作的重点。

首先是继续维持IMF在全球金融安全网中的中心作用。目前这方面的努力面临两大挑战。一是美国对IMF态度的转变。全球金融危机爆发后，美联储的货币互换安排重新兴起，美国积极通过双边货币互换而不是通过IMF来维护全球金融稳定，表明IMF对于美国的作用有所下降。欧洲主权债务危机爆发后，美国对IMF加大对欧洲金融救援力度的举措也表达了不满，因此，美国国会在通过IMF2010年份额和治理结构改革方案时，就为美国参与IMF活动施加了一些约束条件，例如要求IMF对非常规贷款实行限制，并废除“系统性风险免除”条款等。尤其是在当前情况下，特朗普政府对美国参与多边机制的态度发生重大转变，这也可能影响美国政府对IMF的态度。

二是IMF在全球金融安全网中的地位面临下降挑战。全球金融危机后，无论是双边货币互换还是区域金融安排都取得突飞猛进的发展，IMF所掌握的资源在全部国际金融资源中的地位相比危机之前已大大降低。2018年发布的G20全球金融治理名人小组报告指出，2006年IMF资源约占到全球金融安全网（不包括各国储备资产）的90%，区域金融安排仅占到10%；但是到2016年，IMF资源只占到全球金融安全网（不包括各国储备资产）的32%，而区域金融安排和双边货币互换则分别占到34%。如前文所述，IMF金融资源还面临继续下降的风险。因此，对于G20来说，必须要采取切实行动，维护IMF在全球金融安全网中的核心地位。

其次是进一步加强不同层次金融安全网之间的合作，特别是加强IMF与区域金融安排之间的合作。与全球贸易治理相比，全球金融安全网呈现不同的特点。IMF居于全球金融安全网的中心，因其能力和经验丰富，为全球金融安全网建设树立了高标准，因此其他金融安全网特别是区域金融安排的建设往往以IMF为标杆。与此同时，不同层次金融安全网的成员和功能重叠比较少，其间更多是合作而非竞争关系，这决定了全球金融安全网之间的合作空间是非常大的。虽然自上世纪90年代一系列新兴经济体发生金融危机之后，各国特别是发展中经济体对IMF的信任度有所下降，但必须看到的是，IMF在危机救援、经济监督等方面的能力和经验仍是非常突出的。与此同时，IMF自身也采取了一系列的改革，包括开发预防性金融工具、修改贷款条件等，以回应各方面批评。因其掌握的资源下降，同时又想保持对全球金融安全网的影响力，IMF对加强与不同层次金融安全网的合作有突出的需求。而正在快速成长的一系列新的区域性金融安排也希望通过合作来学习IMF的经验。2011年10月，G20就达成了《国际货币基金组织与区域金融安排合作的二十国集团原则》，2017年，IMF自己也提出了其加强与区域金融安排合作的六项原则。未来应以这些合作原则为基础，进一步加强IMF和其他层次金融安全网的合作，充分发挥各自优势和互补性，降低竞争性，共同促进全球金融稳定。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所副研究员）