再论中国加入世贸组织承诺的履约问题_风闻

来源 ：微信号 国际经贸在线

近期，有两位知名学者给我发来微信，询问我一个网上流传的名为“中国加入WTO签署承诺全文”的帖子中的细节是否正确。我打开一看，帖子中转载的是中国加入世贸组织时香港贸发局一个报告中对中国部分入世承诺的一个高度简化的总结，并非承诺全文。与我以前批驳过的美国信息技术与创新基金会总结的中国入世承诺不同，香港贸发局报告里简化总结的入世承诺应该不是刻意伪造或扭曲的，但是经过了高度简化，因此很容易引起误解。而转此总结的帖子在后面专门加了一段自己的评论，声称中国没有履行入世承诺，这就更是误导了。另外，微信中也有流传另一个版本，该版本是国内媒体总结的，并在商务部网站有刊载，这一版本也是经过了简化的部分承诺，如果不结合没有刊载的部分综合理解，也会引起误解。中国入世之后，媒体和社会各方面为了宣传介绍中国加入世贸组织的承诺，将篇幅很长的入世承诺摘要简化进行介绍。这种简化虽然便于传播，但也难免引起一些误解。对入世承诺的解读是一件有一定专业性的事情，我注意到各领域很多学者都抱着寻求真相的责任感，愿意亲自查对承诺原文，了解中美争端中的是非曲直。两位联系我的朋友都是卓有成就的严肃学者。我想正好趁此机会，普及一下世贸组织的基础知识，便于朋友们自己核对承诺原文，而不是凭感觉或者传闻判断。

我相信，无论是中国还是美国，都是希望达成一个贸易协议的。一个贸易协议，无论是多边协议还是双边协议，它是否履行了，如果缺乏一个明确的判断标准，如果不具备第三方可证实性，如果不讲求基本的程序正义，那么任何协议都将是一纸空文。肯定中国的WTO合规性，同时认识到WTO应该与时俱进实施必要改革，这是今后形成稳定的双边与多边贸易关系的重要前提。

**一、**中国入世承诺原文

世界贸易组织的官方语言是英语、法语和西班牙语三种。各成员在世贸组织下的承诺既包括世贸组织的一系列多边协议，也包括各成员的加入承诺等国别承诺。世贸组织各成员的加入承诺都在世贸组织网站上公开。点击本文左下角的“阅读原文”可以看到世贸组织各成员的主要英文版加入文件，中国的文件列在China那一行。

为了国内各行各业研究和了解中国加入世贸组织承诺，中国政府组织翻译了中国加入世贸组织的文件。中文版在中国加入世贸组织有关文件定稿后一个月就翻译完毕并以国务院公报2002年一月增刊的形式予以发布。有兴趣的朋友可以在我的文章《中国是否充分履行了入世承诺？（下）》的左下角的“阅读原文”就可以连接到国务院网站查看有关文件。

**二、**如何解读加入世贸组织承诺

    在与各界朋友的交流中，我发现很多对中国加入世贸组织履约问题的误读集中在服务贸易领域。在以往的讨论中，当有朋友凭感觉提到中国这个领域或者那个领域没有履行承诺的时候，这些朋友往往并不清楚中国当时的承诺具体是什么内容。因此，我建议对此问题不愿意道听途说的读者可以自己查询一下承诺原文而不是根据简单的媒体总结做判断。下面我用教育服务的开放作为例子来说明。

在所谓“中国加入WTO承诺全文”中，教育业的承诺是这样总结的：

“教育—-外资占多数股权的合资学校可以提供小学、初中、高中、成人教育及其他教育服务。”

而实际上，中国承诺的英文版和中文版的相应部分如下：

图一：中国加入世贸组织教育服务开放承诺中英文版

从真正的承诺表原文中我们可以看到，中方在承诺表中确实在初等教育、中等教育、高等教育、成人教育和其他教育领域承诺了开放，也同意外方可以获得多数拥有权。但是，承诺表中的一些重要排除却被简化总结版本所省略了。

首先，真正的承诺表原文排除了特殊教育。与此同时，在初等教育和中等教育项下，承诺表排除了义务教育。根据1986年我国制定并经过数次修改的《义务教育法》，我国实行九年义务教育制度，也就是说，对于小学与初中教育，中国没有做出开放承诺。

其次，教育服务承诺下的第二列是市场准入的限制，第三列是国民待遇的限制。在这两列中，分别用（1）、（2）、（3）、（4）开头列出服务贸易四种提供方式下的相应政策承诺。教育承诺下有四处写有unbound字样，即承诺方不受约束，也就是说在相关领域不作承诺。从教育承诺的内容看，涉及标号为（1）的跨境交付方式（例如跨境远程教育）提供的教育服务，无论市场准入还是国民待遇，中国都不作承诺，因此所有以这个方式提供的服务中国都没有做出开放承诺。涉及标号为（3）的商业存在方式（即以外商投资企业形式）提供的服务，中国承诺允许外方获得多数拥有权，但是对国民待遇不作承诺。涉及标号为（4）的自然人流动方式提供的服务，在市场准入方面，除了表中列出的内容，其他内容不作承诺。

最后，世贸组织各成员政府在承诺开放的同时，都没有放弃自己的国内监管权利。目前世贸组织服务贸易国内监管方面，相关规则还没有健全，根据《服务贸易总协定》第六条，这属于世贸组织服务贸易谈判今后有待谈判的内容。

因此，如果看承诺表原文的具体规定，我国教育开放的承诺和那些简化总结相比，差别是很大的。有些我国没有承诺开放的领域，在现实中也有外国服务者或投资者进入，但这并不表明中国有在WTO框架下开放的义务。在这些方面进行限制，不属于违反承诺。

解读加入世贸组织承诺，如果不了解基本的解读方法，孤立地看待只言片语，往往会产生误读。例如，新闻部门总结的在商务部网站上的“中国入世承诺”，只包含了部分承诺，许多行业开放的具体承诺并未包括。因此，这些行业具体承诺中明确排除的义务，特别是对国民待遇的排除，并没有反映在该文中。这些文章作为大体了解中国开放领域的参考资料也许是可以的，作为判断中国是否履约的依据则是不准确的。

三、程序正义

中国加入世贸组织之后，美国成立美中经济与安全审查委员会，另外美国贸易谈判代表办公室等机构也投入大量资源时刻监控中国的履约情况。可以说，中国如果被其他成员认为有违规现象，往往会被提起申诉。

从2001年12月11日中国加入世贸组织到2018年12月11日中国加入世贸组织17年之际，中国一共在世贸组织中被诉43次，与此同时在同一时间段内，美国被诉95次，欧盟被诉52次。中国被诉次数在前三大贸易体中是最少的。

世贸组织被诉案件被诉方败诉的概率比较高，大体在90%左右。一旦被世贸组织裁判被诉方相关政策与世贸组织规则不符，世贸组织往往会要求败诉方修改相关法律法规或做法。可以说，履行世贸组织承诺重要标志之一是是否履行世贸组织的裁决。如果胜诉方认为败诉方没有按时履行裁决，则胜诉方可以根据第21.5条提起执行之诉。中方曾经两次被提起执行之诉，即DS414和DS427两个案件。美国被诉的95个案子中，按照世贸组织争端解决谅解第21.5条被提起执行之诉的至少有九起，案号为DS268、DS285、DS294、DS322、DS381、DS384、DS386、DS436、DS437，另外DS464和DS471也存在执行争议。如果胜诉方仍然不满意，可以要求败诉方补偿或者申请对败诉方进行报复。中国至今没有被申请实施报复的情况。美国在上述时间段中有六个案子被申请报复（DS268, DS285, DS384, DS386, DS464以及DS471），至少已经有三个案子申诉方已经获得报复的权利（DS285, DS384和 DS386）。上述所有案情简介都可以在世贸组织网站上查到。

协议的履行应该由第三方判断，世贸组织各成员是否履约，争端解决机构最有发言权。遗憾的是，美国通过对上诉机构大法官任命的杯葛，使得世贸组织争端解决机构已经面临瘫痪。裁判已经快被美国打趴下了。

四、履行协议条文和履行协议精神

在今年五月初的一次中美专家对话会上，一位美国专家提出，中美双边协议达成后，希望中国不仅仅履行协议条文，而且履行协议精神。耶鲁大学法学院知名教授Paul Gewirtz （葛维宝）教授表示，协议条文都是最后经过专业律师起草的，履行协议就是应该履行具体条文。

我非常赞成葛维宝教授的这一看法。对于协议条文没有涉及的问题，如果允许根据抽象的精神和原则空想脑补可执行的条文，要求对方履行，那么协议针对具体条文的谈判就会变得没有意义。

当然，协议体现的精神并非没有任何作用。《维也纳条约法公约》第三十一条第一款规定：“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之。”协议的目的和宗旨往往能够体现协议的精神，这对条约的解释是有帮助的。但是，这里的解释本身是对条文的解释。如果根本没有相应条文，就无从解释，更谈不上履行的问题。“履行协议精神”一说容易把协议任意延伸，涵盖协议文本没有包括的问题，造成协议解释的任意性、不确定性和不可证实性。

因此，协议没有涵盖的内容，属于协议各方国内政策的灵活空间。在外部环境发生变化的情况下，协议各方可以通过协商补充修改协议，但其前提是尊重现有协议。

五、中美双边协议成败的关键是能否保证多边合规性

中美双方都希望达成一个能够稳定双边经贸关系的协议。这一协议是否能够达成，达成之后能否有效运转，其中的关键问题是是否能够保证协议符合多边贸易规则。

首先，现有加征的301措施关税是违反世贸组织规则的。中美达成的双边协议不应该默认加征关税的多边合规性，而应最终走向取消加征关税。

其次，中方采购金额应该合理，如果金额过大，不能通过现有的政府采购、采取贸易便利化措施等方式合规进行，而是过多延伸到竞争性产品领域，就有可能影响第三方的出口利益，有可能违背世贸组织的最惠国待遇要求。

第三，协议文本本身应该平衡。按照契约理论，任何一个协议之所以能够成为协议，需要有第三方可证实性，否则就难以执行。如果对于协议是否履行的判断是由其中一方来做决定，这种协议就很难称之为协议，也不具有真正意义上的可执行性，也很难做到符合世贸组织规则。

尽管困难重重，我们相信中美双方的谈判者最终能够克服各种阻碍，展现多种谈判的智慧和灵活性，达成一个双赢的协议。