为什么美国的外交政策回不去了？_风闻

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民智观点

众所周知，一个政体若想拥有强大的外交力量，就得做到宠辱不惊，明镜止水。

气候变化、中东、恐怖主义、贸易往来、核不扩散，国际关系领域中从来都不缺问题。然而，却没有任何一个政客敢宣称自己已经永久性地解决了某一个问题。

因此，人们很容易过度放大对美国总统特朗普的忧虑。但事实上，这并不是人们第一次质疑由美国主导的全球秩序的可行性。

The Time is Different

Why U.S. Foreign Policy Will Never Recover

文 | Daniel W. Drezner

来源 | 《Foreign Affairs》v.98

译者 | 李英婕

在美国总统理查德·尼克松结束布雷顿森林体系之前，苏联发射人造卫星也曾给西方带来了前所未有的威胁。

上世纪70年代的石油危机，也曾对自由主义的国际秩序构成了严重威胁。但紧接着，在80年代，石油危机的恐慌就被美国迅速增长的赤字和预算所替代。

在2008年金融危机之前，美国社会所面临的最大威胁是“911”事件的肇事者。只是如今，这个焦虑源是特朗普。

值得思考的是，当前人们对特朗普的担忧，是否与以往的不同。

毕竟，问题一直在那，危险的阴霾从未离开过美国上空。

但这次的形势是真的不同了。

如今，美国的力量正在消退，为美国外交政策保驾护航的先决条件已经不复存在。

人们很容易把这种衰落归咎于特朗普及其倒退的外交政策，但这种衰落其实早已有端倪。

而美国人在讨论和制定外交政策方式上的转变，只会进一步加剧衰弱的趋势。

政治两极化已经蔓延到了外交政策，即使未来新总统有意修复外交政策制定过程中的错误，也很有可能力不从心。

美国用以支撑自由主义国际秩序的基石正处于严重危险之中，我们再也不能理所当然地认为该秩序的支柱会永远存在。

可以把当前的国际秩序想象成一个积木游戏，在这个游戏中，许多长条被移走了，但塔仍然矗立着。

因此一些观察人士得出的结论是，该结构依然坚固。但事实上它缺少了很多重要的支撑部分，仔细观察，你就会发现，它正摇摇欲坠。

就像叠塔一样，国际秩序将继续存在，然后在某一个瞬间，轰然倒塌。

尽管我们应尽一切努力维护自由的国际秩序，但现在也是时候该考虑，在其结束后可能会出现什么情况了。

外交政策圈的一些成员开始意识到这个问题的严重性。

民主党人士也在内部辩论，如果他们重新掌权，是否应该以及如何在海外推广自由价值观。

保守派人士也在苦恼，现在的民粹主义是否代表了他们对美国外交政策的看法发生了永久性转变。

然而，两大阵营都没有考虑过如何解决真正的问题。

现今的问题不在于特朗普当选后美国的外交政策能做出什么样的改变，而在于是否存在一种可行的战略，能够在选举周期过后持续下去。

昔日的美好时光

在外交政策上，失败比成功更引人注目。

在冷战期间，“失去中国”、柏林墙的崛起、越南战争、能源危机和伊朗人质危机，都在很长一段时间给遏制大战略蒙上了阴影。

在苏联和平解体后，美国冷战时期的外交政策才被视为有了全面的成功。

自那以后，阿富汗、伊拉克、利比亚和叙利亚的战争，以及2008年的金融危机和民粹主义的兴起，成了大家讨论的主题。

人们很容易得出这样的结论：美国近些年的外交政策是一场彻头彻尾的灾难。

然而，在所有这些负面发展发生的同时，美国也正朝着更好的方向发展。

洲际战争和内战的数量急剧下降，并且，由美国发展和扩大的自由秩序，为世界几十年的相对和平稳定与繁荣奠定了基础。

民主在各地传播，全球化在加速，人民群众逐渐从暴政中被解放出来，极端贫困也被消除了。从这个角度来说，美国很值得表扬。

当然，华盛顿也犯了很多错误，比如入侵伊拉克，迫使他国取消境内资本流动的限制等等。

尽管这些错误板上钉钉，美国也因此疏远了盟友，但美国的国际地位并没有因此大面积受损。

诚然，美国的软实力在短期内受到一定的打击，但在奥巴马政府的领导下又迅速恢复了。

在2011年对利比亚的干预中，是北约(NATO)盟友请求华盛顿动用武力，而不是美国提出的。事实上，今天美国的条约盟友比世界上任何国家都多。

美国能够经受住偶尔的失误，很大程度上是因为它的主导地位建立在十分坚实的基础之上。

美国拥有十分卓越的地理优势，丰富的自然资源，东西有大洋拱卫，还有北面的加拿大和南部的墨西哥这两个珍贵的伙伴。

这个国家已经强大了很长一段时间，以至于人们时常会有种错觉，认为美国的许多能力是自然而然出现的必然结果，而不是天时地利人和下的偶然事件。

自1945年以来，美国拥有世界上最强大的军事力量，而以购买力平价衡量，美国经济在1870年左右，就已成为世界上最大的经济体。

如今，已经很少有人能想起美国不是世界上最富有、最强大的国家时的样子。

长期霸权只会进一步巩固美国的优势。在构建自由主义国际秩序的过程中，华盛顿创建了一系列多边机构，从联合国安理会（UN Security Council)到世界银行(World Bank)，从而保证美国及其关键盟友享有特权。

全球游戏规则的确对每个国家都有利，但对美国尤其有利。

比如互联网最初是美国国防部倡议的产物，为美国在治理方面发挥了巨大作用。

美国的高等教育吸引了来自世界各地的高端人才，硅谷和好莱坞也是如此。

移民文化不断增强了美国的人口优势，帮助美国避免了困扰欧洲部分地区和环太平洋地区的老龄化问题。

金融主导地位也让美国受益匪浅。75年前，美元取代英镑成为世界储备货币，使美国成为全球最具深度和流动性的资本市场，并增强了其经济战略的影响力和效力。

近几十年来，华盛顿的财政实力只增不降。尽管2008年的金融危机始于美国房地产市场，但最终的结果是，美国在全球资本市场的中心地位越来越重要。

事实证明，美国资本市场的深度、流动性和监管都超过了其他任何国家。

尽管许多经济学家曾因美国不断增长的预算赤字而忧思难寐，但事实证明，这并不是一场危机。如今，许多人认为，美国经济对公共债务的容忍度比以前要高。

在外交上，美国的金融资本确保了无论当前面临什么问题，美国始终会被视为一个可靠的领导者。其密集而持久的联盟和伙伴关系也表明，华盛顿做出的承诺是可信的。

虽然美国的霸权行为在某些地区引起了不满，但即使是大国竞争对手，也相信美国在国际谈判中所说的话。

在国际体系巩固了美国的结构性力量的同时，美国的国内政治反过来也有助于保持稳定的外交政策。其中，最为关键的是不同学派之间的论战与交锋。

在希望国家采取更多干涉主义立场的人与希望控制国家权力的人之间，在喜欢多边协定的人与喜欢双边协定的人之间，美国维持着一种平衡。

当一个阵营做得过火时，其他阵营就会抓住这个错误，要求修正路线。主张克制的人援引伊拉克的过度行为来推动削减开支。支持干预的人士则以叙利亚的内部分裂为例，要求美国做出更强硬的表态。

由于美国政府内部分权，任何一个外交政策阵营都不会产生太大影响。 

当尼克松政府对苏联采取严格的现实政治政策时，国会把人权问题提上了议事日程。 当奥巴马政府对制裁伊朗央行持怀疑态度时，国会中的鹰派人士迫使它采取了更激进的行动。

美国的外交政策一次又一次地恢复了平均水平。过度扩张最终导致了克制，推诿责任最终使美国领先。

虽然这些压力的结果远非完美，但它们确保了美国的外交政策不会偏离现状太远。

几十年来，全球局势和美国内政的变迁，都没有使危机演变成灾难，美国的外交政策一次次回归均衡。

那么，问题来了，是什么改变了呢？

是美国权力的结构性支柱开始松动了。

新标准

尽管美国外交政策具有非凡的一致性，但在平静的水面下，支撑美国国际影响力的因素开始衰退。

按购买力平价衡量，美国在几年前就已不再是世界上最大的经济体。随着中国和俄罗斯的发展不平衡得到改善，美国在全球范围内的控制力已经减弱。

另外，表面上的一致性也掩盖了美国外交政策在国内受到的制约。

首先，公众舆论已不再能对决策者构成实质性约束。矛盾的是，正是那些确保美国国家安全的因素，即地理上的孤立和压倒性的权力，导致了大多数美国人不去考虑外交政策，虽然这确实也是理性的选择。

这一趋势始于1973年全志愿兵役制度的实施，这使得大多数公众不再关心战争与和平的问题。

自冷战结束以来，这种冷漠一直在加剧。民意调查显示，今天的美国人在投票时，已经很少考虑外交政策了。

除此之外，美国的观念市场也崩溃了。随着美国人对专家的信任度下降，那些轻率而又鲁莽的外交政策得以大行其道。

今天，美国正处于一场全国性的辩论之中，辩论的主题是沿着南部边境修建一堵用混凝土、透明板条和太阳能制成的边境墙。

公平地说，对外交政策专家的敌意并非没有原因。

对阿富汗、伊拉克和利比亚的干预，都是难以否认的大错误。尽管有专家断言，但全球化并没有把中国变成杰斐逊式的民主国家。《华盛顿共识》(Washington consesus)中那些本应万无一失的建议，最终却引发了多次金融危机。

尽管货币紧缩政策给穷人和中产阶级带来了痛苦，但经济学家和外交事务顾问仍主张紧缩政策，并一直在为尚未到来的加息而大吼“狼来了”。

所以，也难怪奥巴马和特朗普都喜欢抨击华盛顿建制派。

然而，另一方面，对总统外交政策特权的机构审查也在消减。

1930年通过的《斯穆特-霍利关税法》(Smoot-Hawley Tariff Act)加剧了大萧条(Great Depression)，表明国会无法负责任地履行其在贸易方面的宪法责任。

1934年的《互惠贸易协定法》(Reciprocal Trade Agreements Act)将其中许多权力授予了总统，标志着国会监督的持续下降。

最近，政治两极化使国会功能失调、混乱不堪，更是促使政府加强行政部门的权力。

而司法部门也没有起到多大的阻碍作用，毕竟最高法院在国家安全问题上一直遵从总统，正如它在2018年做出的支持特朗普政府旅行禁令的裁决一样。

行政部门的权力集中得到了许多外交政策分析人士的称赞。他们的逻辑，在特朗普之前的总统身上似乎是站得住脚的。

这些专家指出公众对国际关系的无知和国会对国际关系的缺乏兴趣。随着政治僵局和两极分化的形成，当选的民主党和共和党人认为外交政策仅仅是下次选举的玩物。 

因此，大多数外交政策精英都认为，在会议室中，当所有官员仿佛幼儿一般左顾右盼抓不到重点的时候，总统会是全场唯一一个能够看到全局的成年人。

但他们没能预料到的是，这次选举出了一位表现出幼儿情感和智力成熟度的总统。

作为一名候选人，特朗普以抨击外交政策专家为荣，声称依靠自己的直觉可以获得更好的结果。

作为总统，他的执政方式主要是发脾气。他侮辱和恐吓美国的盟友。

他发动了贸易战，除了伤害美国经济，并没能带来多大的收益。

他甚至曾表示，他更信任俄罗斯总统弗拉基米尔•普京(Vladimir Putin)，而不是他自己的情报简报者。

他上任后退出了一系列多边协议，对还没退出的机构恶意中伤。对欧盟和北约多次无端的指责，更是犯下了比入侵伊拉克还大的战略错误。

在很多情况下，他的外交政策顾问都在忙于抓紧时间将政策锁死，以防特朗普莽撞的推文使局势横生枝节。

有时，即使华盛顿已经有了一个初步的战略想法，特朗普还是能以可选择范围里最笨拙的方式导致整个政策发生转变。

特朗普上台以来，大多数外交政策转变都是有争议的，但事与愿违的是，这些转变又都是合法的。

宪法赋予了总统制定外交政策的权力，而这使得特朗普能够摧毁他的前任们几十年来的努力。

政府部门给了总统法拉利一般豪华的外交资源，而现在的主人特朗普，却表现得像个玩玩具车的孩子。

在特朗普之后，新总统无疑会试图恢复美国在外交政策上的理智。他可能会撤销旅行禁令，停止对长期盟友的敌对言论，并结束对世界贸易体系的攻击。

但，这些补救措施却无法治本。政治两极化削弱了总统执政需要保持中立的概念。特朗普的出现，更是对中立执政的彻底否定。

接下来，左翼民粹主义者很有可能取代现任总统，然后再由一位极端保守主义者取代这位总统。

对行政部门的软弱约束只会让事情变得更糟。国会对参与外交政策没有多大兴趣，但公众对世界政治依然保有兴趣。

衰弱的美国实力和来自政治边缘的总统，这些因素结合在一起，很可能会让美国的外交政策在“美国优先”(America first)和新的“第二国际”(Second International)之间摇摆不定。

一致且持久的大战略反而成了个不可持续的概念。

在这种情况下，没有任何一个理性的国家会相信美国的承诺。

美国将因此陷入困境，其他国家将会更容易蔑视全球规范。与此同时，特朗普政府带给美国政坛的伤痕将一直存在。

本届政府的反复无常已经迫使大批高级外交官离开国务院，人力资本将难以替代。

过去两年来，随着本土主义的呼声越来越高，美国大学里的国际学生人数有所下降。要让外国人相信这只是暂时的痉挛还需要一段时间。

特朗普政府退出伊朗核协议后，迫使促进国际金融交易的私营网络SWIFT遵守美国对伊朗的单边制裁，促使中国、法国、德国、俄罗斯和英国创建另一种支付系统。

这在目前意义不大，但从长远来看，美国的盟友和竞争对手都将学会避免过度依赖美元。

或许最重要的是，特朗普政府单方面放弃了几十年来美国领导人们所追求的理想。

过去的领导人大多认同，讨论美国应该在多大程度上考虑，在世界范围内促进人权、民主和法治，是有其必要性的。更何况，在海外推广这些价值观并将其铭记于心确实是值得的。

但特朗普的言辞嘲弄了这些价值观。尽管未来的总统在这些问题上的处理方式可能会听起来更好，但盟友和竞争对手都会记住当前的时刻。

怀疑的种子已经播下，总有一天是会发芽的。

使美国在国际体系中占据优势的因素，都具有“赢者通吃”的特点，例如深度资本市场、自由主义思想、世界级高等教育等。

这使得其他的国家不愿意与美元、华尔街、民主、及常春藤联盟脱钩。

然而，过度运用金融治国之道、与海外民粹主义者结盟，或长期歇斯底里的反移民情绪，将会迫使盟友们开始考虑其它选择。

美国在这些领域的优势将会渐渐消失，就像迈克·坎贝尔在《太阳照样升起》中所做的那样：“逐渐地，然后突然地”。

现在，美国的积木塔仍然矗立着。然而，只要再移走几块，就可以看到明显的摇晃。

崩溃会是什么样子?

美国仍将是一个强国，但它将是一个普通的、不那么富裕的大国。

在越来越多的问题上，由于中国和欧洲在协调一套不同的规则，美国的话语权将越来越小，甚至无足轻重。

持续的国内政治两极分化，将鼓励以色列和沙特阿拉伯等中东盟友与共和党结盟，德国和英国等欧洲盟友支持民主党。

如果继续缺乏连贯的大战略，在其他大国争夺影响力之际，拉美也将很容易陷入一场新的大博弈。

人口压力会给美国带来负担，生产率下降则会进一步加剧压力。贸易集团将削弱全球经济增长；国家之间相互依赖的减少将增加大国战争的可能性。

气候变化将在国内而不是国际上得到缓解，而这最终将损伤每一个人的利益。

我担心什么?

如果10年后，评论家们能嘲笑这篇文章不合时宜的悲观，那将是一件令人愉快的事情。

十年前，在金融危机和伊拉克战争最严重的时候，美国国家外交政策的表现也十分可怕。但事实证明，这与其说是一种趋势，不如说是一种暂时现象。

现在，特朗普的继任者仍然很有可能可以修复他造成的损害。并且，尽管美国外交政策存在种种缺陷，但其他大国也面临着类似的问题。

然而，“特朗普之后”的问题在于，这位总统不仅是美国外交弊病的导火索，更是其表象。

没错，特朗普的确让事情变得更糟，但在他之前，对总统权力制约的制度就已经被取消，不管是正式的还是非正式的。

这就是为什么下一任总统需要做的不仅仅是表面的修补，还需要鼓励国会更多地参与外交政策。须知，并不是所有的外交政策都要靠国防部来执行。

人们总是希望天空上的乌云，永远只是乌云，黑夜不会降临。

但，这一次，美国的天可能真要变了。

图源：网络