唯一能修复美国基础设施的人仍然压力山大_风闻

本文首发于微信公众号“海国图智研究院”

关键词：基建方案 联邦与地方 两党博弈

摘要：长期以来，重建美国基础设施一直被视为共和党和民主党之间潜在合作的领域，但目前特朗普与民主党的初步共识并不能保证基建方案的顺利实施。问题在于：税改和军费开支挤占了基建开支的空间；州政府面临财政压力及动力有限；以及两党在资金筹措方式、环保等议题上仍然存在重大分歧。

“唯一能修复我们国家基础设施的就是我**——道路、桥梁、机场**”，视曾经带来美国基建黄金时代的艾森·豪威尔为最喜欢美国总统之一的特朗普早在2015年便在推特中发表了自己的雄心壮志。在2016年总统竞选期间，以“美国优先”为口号，主打重振美国经济牌的特朗普则将重建美国基础设施作为包含税务改革、精简法规、重谈贸易协定在内的四大经济政策之一。

特朗普对基建的重视除了他对艾森·豪威尔的个人崇拜外，还建立在几重考量之上。**一是长期以来，美国基础设施总体状况欠佳，**美国土木工程协会给2017年状况为D+评级，即中等以下，状况差，有风险。二是基建改善所来的社会效益，基建政策能够提供大批中产岗位，有助于提振薪资增速；同时，基建投资也是固定资产投资的重要组成部分，还会直接带动建筑业、装备制造业以及建材行业（钢铁、水泥、有色）的需求，从而拉动美国经济增长。第三，发展基建是“美国优先”在全球层面的显示，减少用于国外的资金来实现国内需求是其一贯执政思路，倘若能在任期内对基建做出实质改变，必然将为其2020年谋求连任积累政绩。

特朗普的基建计划时间表

在上任2个月后，由于2017年国会议程已被如废除奥巴马平价医保、减税、移民法案等其他优先事项排满，特朗普将基建计划推迟至2018年。随着其竞选承诺一一兑现，特朗普自然将目光投向了基建方案。2018年10月，特朗普提出了野心勃勃的1.5万亿美元基础设施建设计划，但由于中期选举，基建计划再次被搁置。中期选举后，特朗普明确提出希望两党在基建计划上达成合作。共和党领袖麦康道尔和民主党领袖佩洛西均表示中期选举之后基建计划及其带来的就业是今后工作的重点。故而在2019年4月30日，民主党国会领导人和一群高级别官员在与特朗普总统会晤后宣布，就可能的全国基础设施建设计划达成2万亿元的预算协议。

事实上，由于两党长期以来都将基础设施投资作为优先事项，因此重建美国基础设施一直被视为民主党与总统之间潜在合作的领域。鉴于即将到来的2020年大选，两党都希望能促成协议得到通过以便给自己“锦上添花”，故而双方此次的共识并不令人惊讶。然而，双方就金额达成的共识并不意味着所以的障碍已经扫除，特朗普仍然面临着多重压力。

首先是资金的问题。一方面，**税改和军费开支挤占了基建资金的空间。**2017年底，特朗普政府通过了《减税及就业法案》，承诺10年减税约5.8万亿美元。2019年3月，特朗普公布的4.7万亿预算方案中，明年的非国防开支总额比目前的联邦开支上限低5%，减少近300亿美元，军费开支增加5%，从2019财年的7160亿美元增加到7500亿美元。在此背景下，面对税改带来的政府赤字压力、共和党政府和国会关于增加军费的“共识”以及美军工复合体强大的游说力量，面临着赤字窘境的特朗普该从哪里“割肉”，进而为基建项目拨款？

同样，**对于州政府而言，增加基建项目的动力有限。**从2002年—2014年，美国每年基础设施的联邦预算从350亿美元降至不足250亿美元，而2019年财年降至210亿美元。2017 年基建公共支出占GDP 比重仅有2.28%，联邦政府基建开支占联邦政府支出的比重为2.5%，均创1956 年以来最低。按照特朗普目前的计划，一项符合政府规划的基建项目最多能够获得来自联邦政府20%的资金支持，州和市政府必须承担剩余的80%。在联邦政府大幅度削减居民福利的情况下，各地的财政都感受到更大压力。南希·佩洛西曾指出，特朗普的计划无异于把投资基建的“负担转移给城市和各州”。州政府是否会积极响应特朗普的基建计划，仍然存在较大疑问。

即便州和地方极力支持，**他们筹措资金的方式可能会引起新一轮关于燃油税的争论。**众议院交通与基建委员会的主席舒斯特(Bill

Shuster)也曾要求国会共和党同僚认真考虑通过提高燃油税的办法，来向联邦公路信托基金挹注资金，使之能够在2021年后继续保持正现金流，为道路、桥梁和交通枢纽设施的改建提供资金援助。以加州为代表的州希望通过提高燃油税来为基建筹措资金，这引起了当地选民的反对。同时，受此冲击最大的能源业和汽车业也正在发起游说，反对进一步提高燃油税。换言之，如果实施基建方案将带来燃油税的上调，特朗普还要面临着如何安抚选民和利益集团的压力。

两党虽然就基建数额达成了共识，但**双方之间仍然就基建方案有激烈的政治博弈****。首先是资金的来源上。**在由“国会进步派党团小组”（Congressional Progressive Caucus）、偏保守的民主党议员组成的党团“蓝狗联盟”和新当选民主党人共同推出的基础设施计划路线图中，要求联邦政府对基础设施进行大量投资，并表示大部分资金应来自政府而非私人实体。这与特朗普此前提出的计划相悖，他的提案建议利用2000亿美元联邦资金作为激励措施，吸引总计1万亿美元的私营部门投资作为基础设施支出。

进一步而言，民主党认为应由联邦政府为主要出资者，而不应主要靠私营部门和地方政府提供基建资金，要通过减少免税措施等方式来筹集资金；主张建立基础设施银行；反对放松环境监管、降低工资保护、削弱工会作用的举措；反对特朗普以削减福利开支来增加联邦基建拨款。相反，特朗普基建方案的核心在于动员地方和私有投资者的意愿，让他们有可见的盈利前景和预期回报，心甘情愿将钱投入项目。同时，共和党内也并非一致支持特朗普的基建计划。历来强调财政预算平衡的共和党传统“财政鹰派”认为，增加支出、投资基建的前提是遵守财政纪律，而且基建投资的主体应为地方政府，反对加强联邦政府在重建基础设施中的作用。

此外，**基建还涉及两党对环保的不同态度。**特朗普基建方案的核心一是为新基建项目注入资金，加速现有基础设施的修缮速度；二是简化工程审批流程，缩短等待时间。后者意味着效率高于环保。2017年8月，特朗普颁布行政令，要求联邦机构缩短基础设施项目环境影响的评估时间，以加快基础设施建设速度。民主党人对此表示担忧，认为简化建筑许可程序将导致环境保护受到忽视。美国自然资源保护协会工作人员谢莉·波蒂查认为特朗普的计划是“灾难”，根本没有涉及“可以把美国带入21世纪”的新项目，更糟糕的是计划还缩减了基建项目的环保审核环节。特朗普的幕僚长穆瓦尼(Mick

Mulvaney) 也表示，两党不太可能达成协议，因为民主党人不会支持放宽环境管制，白宫则是希望加速建设。他还在比佛利山的梅肯研究院全球大会上表示：“我认为美国-墨西哥-加拿大协议(USMCA) 通过的机率比基础建设法案大。”

作者：易可欣，海国图智研究院助理研究员，研究院中英文出版物《美国政治追踪》、《中国与世界（China and the World）》责任编辑。

参考文献：

1.胡少聪，《特朗普基建计划的现实与前景》，《和平与发展》，2018年第6期；

2. 张岸元，《即将到来的特朗普大基建》，首席经济学家论坛，2018年12月5日；

3. Brian Naylor. Trump And Democrats Agree On $2 Trillion For Infrastructure, But Not On How To Pay. NPR. 2019.4.30

https://www.npr.org/2019/04/30/718677236/trump-and-democrats-agree-on-2-trillion-for-infrastructure-but-not-on-how-to-pay?from=timeline&isappinstalled=0