上次德国总理想代表全欧洲说话，还是1942年……_风闻

欧洲议会选举还有三周时间，之后欧盟“总理”——欧盟委员会主席容克将迎来自己的接班者。在近期的一次采访中，他举荐德国总理默克尔到欧盟任职，称无法想象默克尔会“从政治舞台上消失”，她“完全胜任欧盟高层职位”。这貌似正常的举荐，完全捅破了欧盟人事安排的潜规则。

出于历史的原因，德国人50多年来回避欧委会主席等欧盟的最高职位，意图避嫌；但如今欧盟决策圈又逐渐流传一个非正式共识：德国总理不出面，欧盟没法领导了。

在酝酿新一任欧委会主席人选的初期阶段，默克尔的名字就多次出现在欧洲媒体上。还有一些领导人表示，默克尔不妨当欧盟外交和安全政策高级代表或成为欧洲理事会主席。不过她去年10月亲口澄清，拒绝担任欧盟高层职务，此后公开支持友党德国基督教社会联盟副主席曼弗雷德·韦伯参选欧委会主席，传闻才逐渐平息。

容克表态以后，敏感的欧洲人又开始嘀咕了……

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欧盟 “最高领导”是谁？

作为世界上最复杂的大洲，欧盟的组织结构一向令不熟悉的人困惑，大多数欧洲人也搞不清欧盟各种职位的职责。本文首先要梳理一下欧盟的主要机构。

作为当今世界一体化程度最高、最为成功的区域性国际组织，欧盟既有政府间性质又有超国家性质，其治理架构也体现了这两点。

媒体上经常提到欧盟的“三驾马车”，即欧洲理事会、欧盟委员会和欧洲议会三个主要机构。若把欧盟看成一个国家，这三个机构可以大致对应总统、总理、议会。

但欧盟议会是两院制，欧洲议会只是下院，属于超国家机构，也是欧盟唯一的直选议会机构，5年一届。欧洲议会职权正在不断扩大，主要体现在监督权和人事权上，但对议会最重要的立法权却受限很多，没有法律创制权，拥有的部分预算权也要和上院共享。

上院职权归欧盟（部长）理事会，属于政府间机构，是由各成员国部长组成，是欧盟主要的立法机关。比如讨论农业政策就由各国农业部长组成，经济政策就召集经济部长开会。部长理事会主席国由各国轮值，一次6个月。

欧盟委员会（台湾翻译成执委会），是欧盟行政机关，属于超国家机构，也是唯一有权起草法令的机构。委员会共28名成员，每个国家出一名，任期5年。委员会主席被称为“欧盟总理”，下设多名副主席，其中一位副主席是欧盟外交和安全政策高级代表，被称为“欧盟外长”。

欧洲理事会由成员国首脑组成，是政府间机构，拥有实际的最高决策权，至少每四个月开一次会议，欧委会主席也是其成员。2009年起增设了欧洲理事会主席，被形象地称为“欧盟总统”，任期两年半，可连任一次。

其他重要的机构还有欧洲法院、欧元区集团和欧洲央行等。

如今的欧盟的高层格局是波兰人当欧盟总统，卢森堡人当欧盟总理，意大利人当欧盟外长，这一格局将在年底前到期。

这里还需要介绍一下欧盟的表决机制，主要是两种：一种是全体一致，即任意一国都有“一票否决权”；一种是双重多数表决制，也就是通过提案需要获得超过55%的成员国支持且这些成员国人口总和至少占欧盟总人口的65%。

近年，“全体一致”的应用场合在减少，主要限制在税收、外交和防务等主权领域；双重多数表决制的使用正在扩大，甚至开始介入司法、内政等敏感领域，以提高决策效率。

举个例子，在首脑峰会上，德国总理默克尔投票，计票时代表国家是一国一票，体现政府间性质；而计算人口时，德国的加权值是29票，英法意也一样，最少的马耳他总理则只有3票，体现了超国家性质。从席位分配上看，即便四大国（英法德意）达成一致也无法行使否决权，至少还需要拉拢一两个小国。

加权票原则上各国人口基数分配，但德国是8000多万的体量，比英法都要多1500万人，加权票数却和英法相同，这是当年德国在法国的强力要求下做出的让步。

从机构设置来看，欧盟将主要决策和立法权力赋予了部长理事会和首脑理事会，他们集体行使成员国让渡出来的主权权力，保证了欧盟的权力依然要通过各国行使。而超国家机构欧盟委员会拥有立法创议和二次立法的权力，对各国施加较大的影响并参与立法。

部长理事会是轮值担任，所以首脑理事会和欧盟委员会的主席就是欧盟的最高领导职务。从国际参与上看，欧洲理事会主席和欧委会主席“成双成对”代表欧盟，比如G7峰会、G20峰会、亚欧首脑会议、中欧领导人会晤等等。

半个世纪以来，欧洲最大的经济体德国并没有任何人进入过欧盟机构的顶层。只在欧盟前身——欧洲经济共同体时代，德国人哈尔施泰因担任过委员会的首任主席（1958-1967年）。但当时的欧共体只有六个国家，不及如今的四分之一。之后，德国人只当过欧洲议会（及其前身）的议长。

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默克尔希望欧盟怎么改？

虽然没有欧盟机构领导人的名分，也不知道默克尔会不会创造历史，但要问欧盟实际的领导者是谁，欧洲人首先想到的多半还是默克尔。

自2005年担任德国总理以来，默克尔在欧盟层面接连应对欧洲债务危机、难民危机、英国脱欧等大事。虽然毁誉参半，但她好歹维持住了局面，给欧盟带来稳定，可以说近年来的欧盟政策基本是默克尔以及德国塑造的。

默克尔敢操盘，底气是德国的经济增长。尤其是欧债危机后，作为欧元最大受益者的德国话语权越来越大，让默克尔能够在救助希腊等重大问题上下决断。

在政治人物快速轮换的欧洲，默克尔是政坛的常青树。本来欧盟的驱动力是德法轴心，德国扮演的是严厉的管理角色，法国则是善于沟通的调节角色，但之前连续几任法国总统都不太给力，也让德国的角色越发紧要。

2015年以来的难民危机打击了默克尔声望，也加剧了欧盟内部分歧。如今，欧盟面临多重挑战：移民政策无法达成共识；南北欧、东西欧之间分歧越来越多；英国今年将正式脱欧；欧盟改革进程没有进展；特朗普对欧美关系的冲击和疑欧派的崛起……

在这个大背景下，默克尔近年来也在默默改变在欧盟事务上的观点，不断表达对欧盟改革的构想。

早些年，在欧盟机制建设上，默克尔与其所在的基民盟传统立场距离较大。基民盟主张一个联邦制的欧盟，以欧盟委员会为中心，担负起真正的欧洲政府的角色。默克尔则主张权力中心应为欧洲理事会，各国政府及其首脑拥有最后的发言权。

2017年12月，默克尔发表了作为基民盟主席的最后一次演讲，提到“我们欧盟的未来：共同的货币，欧洲共同的防务、安全政策以及英国脱欧，这将标志着欧洲的一个重大转折点。”

2018年6月，默克尔接受《星期日法兰克福汇报》书面采访时，详细阐述了改革和巩固欧盟架构的方案，包括机构改革、欧元区改革、建立欧洲防务以及难民庇护等具体政策设想。这也算是在沉默9个月后隔空回应法国总统马克龙——老马也对欧盟提出了雄心勃勃的改革方案。

总体而言，默克尔希望：

“在未来的5到10年，欧洲能够在国际舞台用一个声音说话，在经济上强大，共同加强多边主义”。

1）用一个声音说话

去年中国社交媒体上曾传过一条“默克尔要求法国交出安理会席位”的假新闻，就来自上面提到的采访。

默克尔的原话是，希望设立一个拥有轮换席位的欧洲安全理事会，由10名成员组成，以便针对问题尽快做出决策，更快采取行动。同时在对外方面，和欧委会以及有否决权的法国合作，做到在联合国“用一个声音说话”。

默克尔还主张缩小欧盟委员会的规模，大国应该主动轮流放弃一个名额。这和马克龙的立场几乎一致，法国也建议减少一半欧盟委员会成员人数。

这两个建议其实是一回事，缩小规模意味着欧委会不再一国一席，有利于体现超国家性质，也有利于提高决策效率，把国防与安全事务分离出来成立单独的理事会也是同样的道理。与此相配合，默克尔还建议未来在欧洲议会的选举中采取跨国候选名单，更方便各国选民脱离单纯的国家立场投票。

而“用一个声音说话”是欧盟长久以来的发展目标。英国脱欧后，安理会的欧盟成员只剩下法国，在德国几乎不可能入常的情况下，这对法国是一大利好。

在建设欧洲共同防务问题上，默克尔支持马克龙提出的军事方案——建立一支“欧洲干预部队”，并认为有必要构建欧洲“共同的战略文化”。因为众所周知的历史原因，德国在防务领域态度谨慎，默克尔能够提出这样的方案，既是触犯历史忌讳，也是被法国媒体视为积极的政治信号。

2）欧元区改革

欧债危机后，由于德国坚持紧缩货币政策，希腊、塞浦路斯、葡萄牙等南欧国家对德国怨念深重，认为德国利用欧元区增强自身了实力。默克尔未能控制德国贸易顺差对欧盟造成的威胁，所以马克龙劝德国不要过于追求顺差。

默克尔的建议还包括进一步支持欧元区财政吃紧的国家，并创建欧元区联合预算。在默克尔发声之前，意大利刚成立民粹主义政府，资本市场一度遭受重挫。

她支持将拥有5000亿欧元放贷额度的“欧洲稳定机制”(ESM)转变为“欧洲货币基金”，评估成员国的债务状况，在有条件的情况下为面临经济困难的国家提供5年的短期贷款，可以说是欧盟版IMF。尽管默克尔重申反对建立“债务联盟”，但她的立场和法国相距甚远。

默克尔也支持设立欧洲共同投资基金，以增强欧元区的科技实力，但希望年度预算规模不超过500亿欧元，这远低于马克龙此前提出的数千亿欧元的设想。

马克龙之前的主张，是货币联盟拥有自己的共同财政预算，强化欧元，促进共同投资，抵御经济危机。他建议通过征收某种“公司所得税”的形式来筹资。欧委会主席容克也曾在2015年欧元20周年的时候，和欧盟理事会、欧洲议会、欧洲央行、欧元集团联合发布报告，提出设立归欧委会管理的欧盟财政部门，从统一货币政策发展到统一财政政策。

作为德国总理，谈统一欧洲必须谨慎，默克尔的主张还是离马克龙和容克的雄心都太远，仅仅是迈进了一小步。但如果其他国家推进此事，相信默克尔不会过度抵制。

默克尔提倡经济上也要“用一个声音说话”，主要目的是让欧盟作为整体参加博弈，增加对中美的议价能力。上个月来华参加一带一路峰会的德国联邦经济部长阿尔特迈尔就披露，欧盟内几个大国想通过集体形式和中国签署“一带一路”合作备忘录，而不是以双边形式（欧盟各国分别与中国签署）与中方展开合作。

3）难民问题

这次，默克尔在难民问题上的立场有所“进展”，准备和法国采取共同行动。默克尔支持在欧盟边境加强管制，建立“欧盟外部边界管理机构”，这是一个能在全欧洲执法的边防警察组织。

她呼吁在欧盟的外部边界建立共同的难民受理设施，制定共同的难民庇护标准，支持设立欧洲移民机构来评估庇护申请——和法国的态度相似。

默克尔承认了此前推动的难民强制摊派政策已经失败，进而支持建立一种“灵活机制”来分担责任，让所有成员国都为应对难民危机作出相应的贡献，允许那些拒绝接纳难民的国家通过在其他领域作出贡献来弥补。

在默克尔看来，此前意大利政坛之所以出现动荡，关键原因之一就是由于欧盟目前的庇护程序存在缺陷。

小结：

默克尔在欧盟内外压力之下表态，使用的仍然是典型的“默克尔方式”，即：虽然向前迈步，但步子很小。

她认为，当前的主要目标是维护欧盟团结，在“疑欧”情绪和民粹主义再度抬头的背景下，向前的步子迈得太大可能适得其反——目前看，欧洲的时间站在德国一边。

默克尔的设想虽然不算激进，但通过把现在无所不管的欧盟委员会一分为二，让缩小的欧委会更加专注于内务司法等领域，处理安全问题的部分剥离成单独机构，再加上欧委会和欧洲货币基金为支柱的货币联盟，显然更有利于欧洲理事会作为集体总统发挥主导作用，也对发挥德国的影响更加有利。

英国《金融时报》曾在社论中说“13年以来，德国总理默克尔一直同弱势或不可靠的法国总统打交道。现在法国已经找到了一位雄心勃勃且具有现代化意识的领导者，希望德国的瘫痪是短暂的。”

目前看来，第一句没啥问题，第二句谁更能续下去还是值得观察的问题。

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就算默克尔自己不来，德国人已无处不在

还是要重申一个背景——《1965年布鲁塞尔条约》缔约欧洲共同体成立以来，德国人就再也没有担任过欧洲共同体或欧委会主席的职务，也没有出任过欧洲央行的行长。

但是，在其他欧盟高级别人员任命方面，德法之间博弈激烈。当下，德国人虽然不占据欧盟最显眼的职位，但关键的功能性职位却抓了不少，比如欧盟委员会秘书长是德国人，欧洲议会秘书长是德国人，欧盟对外事务部秘书长是德国人，欧洲议会最大党团欧洲人民党（EPP）主席是德国人韦伯，也就是下任欧委会主席候选人。欧洲人民党由德国、法国、爱尔兰、意大利等多个国家的保守派政党组成，是欧洲政坛影响力最大的中右政党联盟。

欧洲议会选举将于5月23日举行，之后欧盟委员会也将随之迎来换届。目前来看，默克尔并不强求自己上台，但很希望下一任欧委会主席由德国人来出任，为此她愿意牺牲欧洲央行行长一职。

欧洲议会和欧盟委员会的任期都是5年，欧洲央行行长任期是7年，今年也赶上了换届。此前，德国联邦银行行长魏德曼一直是欧洲央行行长的热门人选。而本次参选欧委会主席的韦伯正是2011年默克尔推出的欧洲央行行长候选人。这也能看出德国一直试图主导欧盟货币政策的倾向。魏德曼是紧缩政策的支持者，与当前欧洲央行的扩张性政策反差鲜明。

法国也瞄上了欧洲央行行长的职位，因为在现行欧委会主席候选人推选制度下，法国总统马克龙所在的政党对下任欧委会主席人选没有任何发言权，只能退而求其次。在下任行长的竞争中，法国支持的法国央行行长加尔豪和欧洲央行执行董事会成员、法国经济学家科雷的呼声都很高。

德国人韦伯带领的欧洲人民党极有可能在5月的欧洲议会选举中成为最强大的政党。如果德国人当了欧委会主席，那么欧洲央行行长也由德国人担任显然不合适。而如果疑欧派的民粹主义政党胜出在欧洲议会阻止了韦伯担任欧委会主席，那么法国人可能拿到这个职务，同样再让法国人当欧洲央行行长也不合适，这会迫使德国人魏德曼出任欧洲央行行长。

所以，从当下的局面看来，欧盟总理和欧洲央行行长的人选，德国无论如何都已经预定了一个。

但是，无论是韦伯当欧委会主席还是魏德曼当欧洲央行行长，都无法绕过他们对于紧缩政策的看法以及南欧国家对这一问题的反感。意大利目前跟欧委会之间就赤字问题等矛盾很大，如换上来自有紧缩传统的德国籍主席，未来南欧跟欧委会之间的关系恐怕更紧张。

之前在围绕欧元区公共财政的南北欧分歧中，默克尔对于缓和德国强硬派立场发挥了重要作用。去年，她还帮助弥合了东西欧对于欧盟补贴和民权的争议，一定程度上得益于她在东德生活过的经历。默克尔的角色还真是无法替代。

当然默克尔今年不大可能参选欧委会主席或欧洲理事会主席，但是结束德国总理任期后呢？我们可以看一下，默克尔的总理任期到2021年底结束，下一任欧洲理事会主席的任期到2022年上半年结束，可以说刚刚好。默克尔是1954年人，和很多大国领导人差不多，仍属年富力强的当打之年，她和德国的前途在后头呢。

（作者：豆农）