县域社会治理的行动者分析与模式构建_风闻

作者

作者简介

蒋小杰，云南大学副教授，硕士研究生导师, 北京大学哲学系全职在站博士后, 从事政治哲学、地方治理研究；

王燕玲，云南大学副教授, 硕士研究生导师, 从事基层社会治理研究。

      用空间—行动者理论来补充国家—社会分析框架, 县域社会治理的行动者可区分为政治性的行动者、行政性的行动者、社会性的行动者、经济性的行动者以及个体性的行动者。这些行动者在县域空间中分享社会治理权力, 并基于差异化的利益诉求而表达从积极的主动施治到消极的被动施治的治理诉求, 由此呈现出复杂的治理关系。这其中, 政治性行动者和行政性行动者自身的定位最为关键;作为主动施治的主体, 二者应分别发挥“元治理者”和“治理合作者”的角色作用。据此, 县域社会治理应积极构建引领—规约型、服务—保障型以及合作共治型等具有差异化的治理模式。

一、问题的提出

      本文把“县域社会治理”视为对县域公共性社会事务的治理, 其目标是构建公共社会秩序, 保障公民社会权利, 促进社会公平正义。其中, “县域”是指县级行政区划之内这一特定的物理空间, 而“社会”是涵摄社会行为、社会关系、社会问题以及社会风险等内容的广义指称。有别于传统意义上的县政管理或宽泛意义上的县域治理, 县域社会治理的实质是县域多元治理主体之间的协同共治, 既强调县域国家力量对社会事务的整合与建构以及对自身管理的优化与提升, 也强调国家力量与社会力量双向的良性互动, 特别是社会力量对社会治理权力的共享。

      传统上对社会治理的分析更多采用的是国家—社会二元分析框架, 它把整体的国家和整体的社会作为分析对象, 强调政治国家和市民社会二者之间的互动关系, 互动的实质是二者之间的权力博弈。国家—社会二元框架比较适用于国家层面宏观的社会治理分析, 同时对县域层面社会治理的研究提供根本性的理论资源。不过, 如此的分析框架落实到县域这一空间中, 无论是作为整体的国家还是作为整体的社会都需要转换为具有操作价值的具体行动者。市场经济的深入推进和利益群体的分化加剧, 抽象的国家必然越来越多地为具体的国家行动者所解构, 而抽象的社会也要通过具体事件中具体的社会行动者来反映。因此, 鉴于县域的特殊性, 国家—社会二元分析架构不足以完整地呈现县域社会治理的复杂性和差异性。

      作为国家治理体系的基础性构成, 县域社会治理有较为独立的逻辑规定和具体的内涵构成, 应作为完整的单元进行研究。对县域社会治理模式的思考在遵循社会治理一般理论范式抽象规定的同时, 应当更多地朝向诉求具体利益的行动者发力, 把社会治理行动者看作在县域特定空间中围绕公共性社会事务的治理而形成的权力聚落, 他们各自在其所能及的空间之内发挥治理效能。县域社会治理的模式选择, 是对县域中享有社会治理权力的在场行动主体就公共性社会事务的治理而展开的权力博弈活动的反映, 最终选择何种模式, 根本上取决于这些行动主体的利益诉求及其相互关系。本文尝试运用空间—行动者理论, 在国家—社会二元框架之下, 以县域这一特定空间中享有社会治理权力的行动者为研究对象, 从具有差异化的利益诉求的分析入手, 探讨相互间的行动逻辑和互动关系, 以构建县域社会治理的模式。

二、县域社会治理行动者的构成分析

      “空间—行动者理论”最初是应用于城市社区研究的分析框架, 它强调城市社区这一邻里空间中具体行动者具有差异性的利益诉求、策略性的行动选择以及具有情境性的权力博弈。这一理论适度“否认作为整体的国家与社会”, 认为特定空间中在场的是具体的行动者, 他们追求各自特定的利益, “在有限理性支配下互动, 运用合适的策略来争取对自己有重要意义的资源”。当把研究的视野落实到具有操作性的邻里空间时, 作为整体存在的国家与社会其实都是碎片化的, 极具差异化利益诉求的行动者无论哪一方都不能简单地被视为“国家”或“社会”的当然“代表”。邻里空间实际上是这些行动者围绕各自利益诉求和目标预设而相互博弈的“角力场”, 相互间形成复杂的竞争合作、妥协协商关系。因此, “对它们的分析也就需要更多地考虑理性计算、策略选择、文化情感、社会网络等因素”。正是因为空间—行动者理论比较适合中观场景的分析, 在此我们用之作为国家—社会分析框架的有效补充, 来探究县域层面的社会治理问题。

      县域社会治理主体也是相当具体的行动者, 他们有着多样的, 甚至异质性的属性规定, 很难用具有高度抽象性的“国家”和“社会”等概念来进行整体表达。同样, 这些具体行动者有着极具差异化的, 甚至冲突性的利益诉求和目标预设。因此, 县域社会治理多元的行动者可以被视为一个分层递进的连续统, 每一个行动者在其特定的空间内展开符合其各自效用价值的社会治理行动, 从而形成层层的空间嵌套。偏重社会一端的行动者, 其利益诉求会倾向于优先在其所处的空间内解决, 较少采取跨界行动, 表现出强烈的“消极治理”色彩:满足于实现其利益诉求时的不被干涉, 或只愿意在追求其诉求利益时能够得到制度性保障。而偏重国家一端的行动者, 其诉求倾向于对社会进行主动的建构、改造或整合以使其达到自己的意图, 更多采用强烈的跨界行动, 表现出浓厚的“积极治理”的色彩:对不同层次的对象, 以不同的途径, 使精英的意见、第三部门和社会运动的声音、普通民众的诉求, 都纳入到政治决策程序之中。

      本文把“行动者”界定为分享着社会治理权力的行为主体, 他们或以主动施治的方式, 或以自我治理的方式, 或以消极施治的方式发挥各自的治权功效。依据组织化程度县域空间中社会治理行动者包括:政治性的行动者, 意即县委、乡镇党委、基层党组织等;行政性的行动者, 意即县政府、乡镇政府;社会性的行动者, 其下可以再区分为建构型的社会行动者和生成型的社会行动者, 前者是指村委会、居委会及社区, 后者是指自然村落及居民小组、业主委员会等;经济性的行动者, 如专业合作社、物业公司等;个体性的行动者, 意即没有组织化的普通民众。本文把政治性行动者、行政性行动者和建构性社会行动者统称为“建构性的行动者”, 他们是社会治理权力体系的构成者, 或以直接动议的方式, 或以被动执行的方式, 在县域空间中“合法地”行使着社会治理权力。而把经济性行动者、个体性行动者和生成性社会行动者统称为“生成性的行动者”, 他们是源自社会自然生活的力量, 主要是以间接被动的方式在县域中发挥社会治理的权力效用, 其行动正当性的空间有赖于建构性行动者对治理权力的释放。

      本文没有把通常所称的“社会组织”列入社会治理行动者, 基于如下考虑:以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织, 只是通过与上述的行动者形成某种合作而参与到社会治理行动中。“社会组织功效的发挥却有赖于是否采取与其他治理主体合作的策略”。社会组织既不是施治的主体, 也不构成治理的对象, 他们是否采取合作只是依据收益—成本的核算来决定。因此, 对其恰当的定位是社会治理事务的“参与者”而不是社会治理权力的共享者。

      依照弗里曼利益相关者的经典定义, 上述的行动者作为县域社会化治理的利益相关者, 可以区分为三类:第一类是主动施治的行动者, 包括政治性和行政性行动者, 他们有着强烈的治理动机和实际影响力, 无论这一动机是来自上级党委政府的压力, 还是来自基层社会治理的现实挑战;第二类是被动施治的行动者, 包括经济性和个体性行动者, 社会治理并不是他们的首要或主要利益诉求, 他们的治理动机和实际影响力较弱, 只在特定的情境下才会成为社会治理的切实行动者;第三类则是角色混合的行动者, 意即社会性行动者, 他们承担主动施治和被动施治的双重角色期待。

      依照米切尔所给出的权力性 (Power) 、合法性 (Legitimacy) 和迫切性 (Urgency) 等利益相关者的判准, 我们可以把县域社会治理的行动者区分为三类:第一类是确定性的利益相关者, 即同时拥有实施社会治理的合法性、权力性和紧迫性, 很显然唯有政治性行动者符合;第二类是预期性的利益相关者, 拥有上述三项属性中的两项, 其中, 行政性行动者拥有合法性和权力性, 建构性社会行动者拥有合法性和紧迫性, 而生成性社会行动者拥有紧迫性和权力性;第三类是潜在性利益相关者, 只拥有三项属性中的一种, 其中, 经济性行动者是只拥有合法性的群体, 他们依据具体情形决定是否采取参与行动, 个体性行动者则属于只有权力性的群体, 通常都处在蛰伏状态, 只有当他们实际使用权力时, 才会被激活成值得重视的利益相关者。

三、县域社会治理行动者的诉求分析

(一) 政治性行动者

      政治性行动者掌握县域社会治理的动议权和决策权, 既是国家政治意志的落实者, 又是地方社会民意的汇聚者, 可以即时性地采取社会治理行动。作为确定性的相关者, 他们既是治理规则的制定者和治理格局的统领者, 也是县域社会治理最终责任主体。“政党是维系中国社会治理和社区治理的最为重要的行动者……中国现代国家的崛起乃是沿着组织化的轨道对既定空间的各种资源进行重新梳理与整合。从一定意义上来说, 中国社会治理的成败就取决于政党这一组织能量的发挥程度”。从实现路径来说, 基于“政党建构国家、国家建构社会”这一中国现代化的历史逻辑, 作为领导者的执政党的主要任务是完成国家治理秩序的建构和实现现代社会基础的积累。在国家治理秩序的建构阶段, 执政党的基本诉求是以稳定和安全为价值导向, 确认国家对社会的统领, 实现社会成员对国家的认同和对政治的认同。落实在县域之内, “和谐有序”就成为政治性行动者推进社会治理的基本诉求, 偏重社会治理的政治效应。在现代社会基础的积累阶段, 县域政治性行动者的治理诉求则应当转变为以社会权利的保障为价值导向, 切实推进民生事业建设, 在实现物质财富增量的同时, 要积极通过制度的输出以创设社会成员的权利能得以保障的条件。在新时代背景下, 应通过释放更多的社会治理空间来进一步增强党的执政权威。

(二) 行政性行动者

     行政性行动者是县域社会治理的直接责任主体, 更多拥有的是社会治理常规性的执行权力, 这种权力是“以县域政府为主体的科层机构在分工明确、各司其职的相关社会治理结构基础上, 在稳定重复的科层体制过程以及依常规程序进行的各种例行化的行政过程中体现出的影响力, 其权力基础是科层组织和法律规范”。县域政府不仅要接受作为直接领导者的县域党委的全面领导, 还要接受来自垂直的上级政府的直接业务领导。如此体制安排使得行政性行动者更为直接的诉求是获取作为其政治领导者和业务领导者对其政绩的认可, 因为这不仅直接关涉可以获取行政资源的规模, 还直接关涉县域政府官员的升迁。这种压力型的政府内部治理结构应用于外部社会治理时有着明显的限度:一方面, 县域政府的官员个人和科层体系会把其主要精力应用于对其政治领导者和业务领导者的任务完成上, 而漠视来自社会层面的治理诉求或对此延迟回应;另一方面, 现实社会力量的不断成长、公民权利意识不断强化、民众利益诉求的不断增生又反向地施压于县域政府的官员个人和科层体系, 迫使其必须做出及时的回应, 这造成县域政府面对社会治理问题时倾向于采取“策略性应对”的行为。

      从较为狭义的社会管理来看, 在上下级政府间“层层向下约束, 层层向上负责”的制度安排下, 行政性行动者的社会治理行为往往是强约束与弱激励共存, 而且二者还不相匹配。在此情况之下, 就会对社会治理硬指标 (即造成政绩考核伤害) 采取积极的行动, 而对社会治理软指标 (即群体关系的协调、民生事业的发展等) 的关注动力不足。较之于县域中的经济治理, 县域中社会治理的有效对行政性行动者的政绩贡献率并不显著, 但社会治理的失效对其政绩的破坏度却比较高;于是, 在县域社会矛盾和冲突并不凸显时, 他们对县域社会治理会更多采取懈怠、漠视态度, 而当社会矛盾和冲突严重时则会动用行政资源予以“运动式治理”, 以获取社会治理的短期效应。

(三) 社会性行动者

      社会性行动者原初地是直接面向或直接依凭普通民众施治、内生于社会的治理主体。自然村、居民小组以及业主委员会等属于生成性的社会行动者, 这是基于生活的有机联结而形成的共同体。他们倾向于把其所处的共同体看作一个范围和边界大致清晰的行动单元, 看作一个外部力量不可任意逾越、侵入或干涉的领域, 其核心治理诉求更多地是“防卫型”:就共同体内部事务来说, 更愿意进行自我治理, 天然地排斥外部力量对其进行越界治理;就共同体之间的事务来说, 则倾向于从其自身立场出发的“治理”, 要求不能侵占共同体自身的利益, 或更多地表现出旁观者的治理心态。在县域这一特定空间中, 生成性的社会治理行动主体虽然也具有“主动施治”的动力和意愿, 但他们更多是在较为消极的意义上采取行动, 意即主要关注的是他们自身所处共同体内部的“私人治理”, 而不关心共同体之间的“公共治理”。据此, 有学者就直接指出, 在城市社会治理中, “国家力量不应当单方面地要求业委会接受居委会的指导和监督, 使业委会附属于居委会”。与此同时, 由于其诉求往往需要明确且激烈地向各类建构性行动者去表达才能获取相应的回应、满足和保障, 特别是在利益严重受损的情形之下他们就会采取直接抗争方式来表达和维护其权利, 因此他们往往追求更大社会效应, 而罔顾政治效应, 所谓“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”。有鉴于此, 生成性的行动者往往被建构性行动者视为“被治者”而不是“施治者”。

      考虑到效率更高和成本更小的治理效果, 国家力量倾向于对原发于社会本身的行动者进行主动有意识地统摄和吸纳, 使其成为建构性的社会行动者, 无论是中华人民共和国成立后开始形成的居民委员会, 还是改革开放之后才出现的村民委员会, 遵循的都是如此路径。由于县域政治性和行政性行动者的主动吸纳和权力下沉, 现实中的建构性社会行动者始终处于角色混乱的尴尬之中, 在成为国家力量执行性主体的过程中, 其自治地位和治理权力不断被削弱。就农村基层社会治理而言, “在现实的运转过程中, 受制于长期以来乡政村治权力架构的路径依赖, 国家基层政权成功地实现了对村两委的同化, 村两委并不单纯是原初意义上的村民自治权力机构, 在很大程度上是国家基层政权的延伸和附属机构, 是事实上的乡镇政府执行单元”。而就城区基层社会治理而言, “居委会群众性自治组织的地位实际上被虚化, 居委会除了按照居民委员会组织法规定的日常工作以外, 还要承担区、街道各部门交办的名目繁多的工作任务, 实际上居委会变成了各级党委、政府部门工作的承受层、操作层和落实层”。这在客观上使得建构性社会行动者的诉求集中体现为向行政性行动者争取充分的治理资源, 为此也就不得不, 甚至自愿地承接行政性行动者治理责任的转移, 而行政性行动者对此也乐见其成。社区制被视为继街居制、单位制以及村组制以后的国家治理单元, 但在实际运行中也越来越多地成为国家在基层社会主动建构的治理主体, 用以协助执行和承接落实基层政府交办的事务。“在压力型体制下, 基层政府由于面临日益加重的考核压力, 往往把考核任务指标分解落实到村委会, 村级组织由此渐渐被行政化, 城市社区居委会同样如此”。如此“行政一元化”的基层治理结构使得社区居委会“行政性”高于“自治性”。正是行政化角色对自治性角色的消解, 建构性社会行动者实际上被赋予特定的对于社会治理的执行权。这种双重角色的错置很容易导致基层群众和上级政府双重的不满意:一方面, 因不能体现和转化本地居民的主体精神和权利意识, 很难赢得居民的认同;另一方面, 因对上过度的资源依赖, 而不能向上真实反映居民诉求, 建构性社会行动者的被动地位必然会造成党政权威在基层支持资源不断流失。

(四) 经济性行动者

      诸如农村中的专业合作社、城市中的物业公司等行动者属于经济性的治理主体, 他们是基于特定产权关系而形成的关系共同体, 其诉求在于获取更多的市场利润, 其意并不在于对县域公共性社会事务的治理。因此, 他们不应被视为县域社会治理的当然施治主体, 而只是在特定情形之下才会去扮演其施治者的角色, 具有潜在性的特点, 例如, 江西南康事件。农村中成立的专业合作社是经济互助性组织, 其目的在于实现成员的互助增利;而城市中的物业公司则是通过对所辖区内的业主提供房屋修理服务和维护社区环境来获取经济利益的组织, 他们实际上是“按照市场化运作的经济单位, 不涉及业主层面的社会关系”。因为经济性行动者所诉利益的实现需要得到关涉的共同体居民的认同和支持, 当其正当利益受到损害的情况时也会卷入实际的社会治理事务当中, 成为县域社会治理的行动者, 被赋予法律和道义上对于社会治理资源的索取权。

      对于那些有着浓厚的集体产权、单位产权甚至国有产权色彩的专业合作社、物业公司等, 其诉求倾向于从所关涉的共同体普通民众那里汲取利润, 或以民众名义向建构性行动者争取资源以实现自利, 因此往往会引起生成性社会行动者的对抗。为了消除来自后者的限制, 经济性行动者又倾向于拉拢村委会或居委会等建构性行动者, 形成利益合谋关系, 借助它们所具有的法定行政力量形成对生成性行动者及普通民众的联合抵制和剥夺, 引发社会冲突。如此行动路径, 即便是内生于市场的行动者也愿意采纳, 因为这是获取其市场利润成本较小的行动策略。例如, 当物业公司仅凭其自身力量很难实现通过上涨物业管理费以谋取和扩大利益时, 他们就会给居委会提供一定经费和办公用房进而借助居委会力量和资源来达成其目的。与建构性行动者的合谋, 使得经济性行动者实现了用行政认同对业主认同的挤出。不仅如此, 经济性行动者还会通过贿赂、收买生成性社会行动者来达到对普通民众利益的剥夺, 例如, 给予业委会管理层以一定的“好处”以达成目的。这种合谋行动最终伤害的是社会民众的正当权益, 成为社会冲突新的触发点, 需要引起高度重视。

(五) 个体性行动者

      在县域空间中, 个体性的行动者属于社会治理中非组织化力量。在现代社会治理格局中, 个体性行动者掌握相应的认同资源和物质资源, 从而成为所有组织化行动者所共同竞争的对象, 他们所需要的政治认同、行政认同, 抑或是自治认同、逐利认同, 最终实现都离不开作为个体性行动者的普通民众的承认。尽管如此, 并且现代治理也强调“以公民为中心的治理模式”，但非组织化特质使得个体性行动者在县域社会治理的现实行动中始终处在最为次要的地位, 属于最为被动的行动者, 他们只有在其利益遭到严重且普遍的侵害时, 才有可能成为值得重视的力量。除非具有精英的身份或组织成员的身份, 否则以个体身份分散地实施社会治理行动是很难有显著功效的。作为整群来看, 个体性行动者对县域社会治理发挥实质性的效用, 往往是通过比较高昂的代价实现的, 意即群体性事件。在严重社会分化、整群利益被普遍剥夺情况下, 基于特定的偶发事件, 个体性行动者会发生群聚盲动以反向地推动建构性行动者采取治理行动。

      就传统社会的治理格局而言, 个体性行动者的诉求更多表现为对其他行动者, 特别是建构性行动者的某种依附, 但在现代社会中个体性的行动者又具有越来越强烈的权利诉求, 表现出越来越多的独立意识。实际上, 人类社会治理变迁的重要因素就是人的独立意识的不断增生, “社会治理模式变迁的背后是人的独立意识的成长”。独立意识和权利意识的增生, 使得个人不断地从建构性行动者那里脱嵌, 他们既强烈地表现出“不愿被干涉”的消极自由意识, 也越来越来强烈地表现出通过自组织化以自我实现的积极自由动机。因此, 他们既可以是县域社会治理消极的被治对象, 也可以成为积极的施治主体。

四、县域社会治理的模式构建

(一) 县域社会治理的基本架构

      主体性的释放使得现代社会必然是自主多元的社会, 不仅会存在多样化和差异化的利益诉求, 还会存在异质性和冲突性的价值理念, 这在县域层面上表现得更为具体和突出。从国家的元治理层面来看, 自主多元直接表现在政府、社会、市场等三个基本行为体之间, 社会善治最终所要达至的目标是能够实现基本行为体之间适度分离、相对均衡, 同时又能实现相互的积极支援, 而不是消极的对抗。

      基于行动者的构成与诉求分析, 本文主张“棱锥式的县域社会治理”, 即以政治性行动者为锥顶, 行政性行动者、社会性行动者与经济性行动者为锥座, 共同构建在个体性行动者之上的县域社会治理架构。这一架构并不认为县域之内存在单一的社会治理模式, 不同行动者之间极具差异化的治理诉求决定相互之间必然是多样的关系构成, 这就意味着县域社会治理的模式也必然有着更为复杂的规定。鉴于中国现代化的历史逻辑, 县域社会治理模式的确定关键在于如何定位主动施治者的角色, 并据此调整与其他行动者的关系;换言之, 建构性行动者与生成性行动者间的关系, 以及建构性行动者的内部关系才是县域社会治理模式构建最为核心、最为关键的要素。

(二) 构建“引领—规约型”和“服务—保障型”治理模式

      基于中国现代化的历史逻辑, 作为现代化事业领导力量的执政党需要充分发挥其对基本行为体的有效统领和公共支持, 意即实现对政府、社会、市场的适度整合, 既能使其在各自的领域之内自主的行动, 不彼此越界, 又能使其面向现代化的未来协同行动, 不互相掣肘。为此, 在县域空间中, 政治性行动者自身就应有着更高的使命担当和角色定位, 与其他社会治理行动者之间也就不能被定位为“合作者”关系。在宏观的层面上政治性行动者是县域社会治理愿景的规划者、行为的规约者, 而在微观的层面上则是县域社会公平的维护者以及公共服务的动议者。

1. 构建“引领—规约型”的县域社会治理模式。

      政治性行动者既要通过社会治理愿景的规划给予其他行动者实施社会治理的共同蓝图和行动方案, 又要通过输出公共制度并借由制度权威给予其他行动者实施社会治理的共同规则和行动边界。“引领者”的角色定位反对县域社会“包揽式”治理模式, 而“规约者”的角色则反对县域社会“控制式”治理模式。“包揽式”治理模式意味着政治性行动者从最终责任主体异化为直接责任主体, 这必将使得各级党组织深陷具体的社会治理事务中, 极大弱化朝向未来的战略能力;“控制式”治理模式强调主要借助于政治的权威而不是制度的权威发挥治理的功效, 这将会遏制社会自我治理的活力和动力, 无法形成长效治理机制。在政治性性行动者的统筹之下, 一方面, 通过释放治理空间、赋予社会以治理权力, 激发社会主动施治的动力, 最终形成县域社会的“共治”局面;另一方面, 有效地应对和化解县级政府在社会治理中存在的“碎片化”问题。政治性行动者通过发挥“元治理者”的角色, 积极容纳社会内生的自治力量、赋权于社会性行动者以获取其权威认同。为此, 需要积极开拓县域社会治理的制度空间, “注重提升执政党意识形态的包容性, 加强执政党与社会组织之间的包容和良性互动”, 不仅承认和保护社会自身正当的治理权利, 还要积极援引社会性行动者的力量以监督行政性行动者。

2. 构建“服务—保障型”的县域社会治理模式。

      作为“维护者”和“动议者”, 政治性行动者通过对县域社会公平强有力的保障、县域公共服务持续的增量来获取县域社会的政治认同。社会治理价值的目标是促进社会公平正义, 落实到县域空间中就是要通过切实的公共服务供给来予以具体表达的。在此治理模式中, 政治性行动者应着力于县域内群体之间存在的不平衡、不充分发展现实, 解决资源和利益分配的不公问题, 关注社会低收入群体、利益受损群体的利益诉求, 不断扩大公共服务的覆盖范围, 持续提高社会权利的保障水平, 确保弱势群体能够获取可持续增进的尊严生活。这在社会主要矛盾已经转化的新时代背景下显得尤为重要, 执政权威的增强不能单纯依赖资源的掌控, 要更多借助社会劳有所获之希望的保证、已有所获之安全的保障来实现。因此, 政治性行动者必须坚持风险控制与民生建设相结合, 扭转传统以综治维稳为主要内容的社会治理观念, 转向以各类民生问题的解决为目标的社会治理模式, “关注和改善民生是基层社会治理政策创新的要旨”。唯有如此, 才能在保持县域活力的同时实现县域秩序, 最终形成发展成果得以“共享”的县域社会善治局面。

(三) 构建“合作共治型”的治理模式

      从现实呈现来看, 由于行政性行动者对县域治理资源的先手优势, 其治理权力往往更容易越界, 相对而言社会性行动者表现出较为强烈的治理弱势特征, 处在被裹挟的地位。从国家政治生活的安排来看, 社会与政府是具有同等地位的治理主体和行动单元;因此, 二者不应是“统属关系”, 而应是“伙伴关系”。“合作共治”意即通过政府、企业、社会组织、个人的合作 (和个体再造) , 使得行政的、市场的以及社会的机制形成互补和互促, 调整好国家系统、市场系统和社会系统的关系, 营造出官民共治的社会治理新格局， 打造共建共治共享的社会治理格局。有学者提出的“有限主导—合作共治”, 可以看作“合作共治型”的推进模式。

      “合作共治”的实质是政府与社会“为实现公共治理目的而展开的权力分享、优势互补与协作互动过程”。在县域空间中, “权力分享”标明社会性行动者和行政性行动者拥有同样的社会治理权力主体的资质, 各自在其治权范围内和层次上展开其治理行动, 有着较为清晰地行动边界规定, 治理事权并不互相归属;“优势互补”则表明这两个行动者就县域社会治理事务而言都拥有各自的优势资源, 并且形成相互所需, 存在契约交换的现实条件;而“协作互动”则意味着县域社会治理所具有的复杂性超出任何单一行动者的治理能力限度, 需要行动者进行联合协同、跨界合作。当然, 就目前现实来看, 社会性行动者尚不具备充分的合作治理能力, “城镇化初期, 市场和社会力量的释放是国家权威强力干预的产物, 这导致县域层面非政府参与主体对政府的依赖, 并且参与能力不强”。囿于我国威权治理的传统和赢弱的社会力量现状, 合作治理在实践中往往成为政府主导的单向合作治理体系, 难以真正发挥合作治理潜力, 因此, “合作共治型”模式的实现在当前及之后相当长的时间内依然有赖于党委和政府主动建构和适度在场。

      行政性行动者与社会性和经济性行动者之间成为“合作伙伴”, 需要:一是实现对自身治理权力的收拢和限制, 明确社会治理的事权清单, 没有法定依据不得进行委托或授权, 避免权力分享过程中转嫁治理责任, 谨防政府治理责任的社会化;二是有法可依的治理事权在向社会性行动者转移时, 需要“权随责走、费随事转”, 建立合作项目合同制、经费使用包干制以及结果导向的治理考核制, 谨防简单地通过资源的控制、过程的控制来胁迫社会性行动者;三是扩大和推进行政性行动者购买社会治理服务的范围和力度, 积极引入社会组织、社工人才进驻社区, 推进“三社联动”, 创新多途径的政社合作模式, 积极建立与社会组织、社工人才的伙伴关系;四是释放更多的制度空间, 加大对县域内生成性社会行动者、经济性行动者以及社会组织的保护和培育, 推进和完善基层协商民主制度, 积极营造其他行动者主动施治的氛围, 通过合作治理的培训和实践以提高治理行动者的施治能力;五是搭建民意诉求表达平台、畅通民意诉求转化渠道, 建立县域社会治理公众满意度测评体系, 引入县域社会治理第三方评估, 纳入并完善政绩评价体系。

责任编辑：班允博

文章来源：《行政论坛》2019年第2期