贺雪峰 | 城乡建设用地增减挂钩政策的逻辑与谬误_风闻

本文作者贺雪峰，武汉大学社会学系教授。文章原载于《学术月刊》2019年第1期。若您阅后有所收获，敬请关注公众号“雅理读书”（yalipub）。

一

增减挂钩制度的源起

2000年11月，国土资源部出台《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》，第一次提出小城镇建设所需的土地指标要“立足存量、内涵挖潜”，促进集约用地。2000年12月，国土资源部出台《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》，提出要“实行建设用地挂钩指标置换政策”，城乡建设用地增减挂钩政策初具雏形。2004年10月，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，在“加强村镇建设用地管理”条目提出：城镇建设用地增加要与农村集体建设用地减少“相挂钩”。紧接着国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，将增减挂钩纳入“试点”探索。2008年6月，国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，将这一工作统一表述为“城乡建设用地增减挂钩试点”，明确了增减挂钩的基本内涵、具体做法和基本要求。

从增减挂钩政策的具体内容来看，这项工作可以分为三个具体环节：（1）对拆旧区农民宅基地上的房屋、构筑物和附属物进行拆除或清除，并对农民进行补偿，建设还建安置点（拆迁和安置）；（2）将拆旧区的农民集体建设用地整理复垦为耕地（农村土地整治工程）；（3）拆旧还建后节余的土地指标在建新区落地，增加城镇建设的土地供应（进行农转用和土地的出让）。

从以上增减挂钩政策源起的梳理可以看出，之所以要出台这一制度，主要是国家为了节约集约用地尤其是保护耕地。在实行土地用途管制和建设用地指标控制背景下，增减挂钩政策具有一定合理性。在1998年修订《土地管理法》以前，地方政府进行建设占用耕地较少受到约束，经济发展和城市扩张大量占用耕地，引发整个社会关于粮食安全的焦虑，1998年修订《土地管理法》的重点就是保护耕地，对土地用途进行管制。地方政府进行建设必须要有建设用地指标，建设占用耕地必须要有相应面积新增耕地的补充，即占补平衡。正是在此背景下，2000年11月，国土资源部出台通知提出“小城镇建设所需要的土地指标要‘立足存量、内涵挖潜’”，将之前农村建设用地复垦为耕地，从而在拟建设地块作为新增建设用地指标落地搞建设，这样既未减少耕地面积，又为经济建设提供了建设用地的供给，一举两得。

为保护耕地，政府实行土地用途管制和下达年度建设用地指标，中央每年下达给地方政府年度建设用地指标都会偏紧，由此产生了指标的稀缺。稀缺产生价值，建设用地指标因此就变得有价了。国家采取严格的土地用途管制政策，以及国家供给的建设用地指标越少，地方政府建设用地指标的缺口就越大，获得建设用地指标的动力就越大，就愿意付出更大代价来获取新增建设用地指标。因此，地方政府在国家采取偏紧新增建设用地指标供给的约束下，通过增减挂钩来增加建设用地指标的积极性很高。

要通过增减挂钩来增加城市建设用地指标，就需要减少农村建设用地，主要是让农民退出宅基地，将宅基地复垦为耕地，从而形成相应的挂钩指标。让农民退出宅基地，通常的办法是让农民上楼。正常情况下，地方政府因为城市建设用地指标稀缺而产生出来的指标价值高于让农民退出宅基地的补偿成本（包括安置成本），地方政府就有参加增减挂钩的积极性。并且，国家越是对地方政府采取偏紧新增建设用地供给，地方政府进行建设就越是受到新增建设用地不足的约束，建设用地指标稀缺程度就越高，这种稀缺产生出来的价值就越高，地方政府通过高成本让农民腾退宅基地以获得挂钩指标的积极性就越高。

在国家为保护耕地、节约集约用地而采取偏紧建设用地指标供给的背景下，地方政府进行建设要使用建设用地，不仅要支付征地成本，而且要通过增减挂钩政策来获得新增建设用地指标。增减挂钩获得新增建设用地指标的成本就是要减少农村建设用地的成本，主要是让农民腾退宅基地安置农民的成本，提高了地方政府用地成本。

地方政府为获得新增建设用地指标，通过增减挂钩政策规策来“拆旧”，让农民退出宅基地，必须要给农民补偿。补偿办法有多种，其中一种是让农民上楼，地方政府将原来的自然村拆掉，让农民集中居住，如山东、河北等华北农村普遍采用的“农民上楼”模式。因为地方财力有限，给农民的补偿普遍不足，且农民上楼后离耕地较远，农业作业不便。上楼后进行农业生产也不方便，诸如农具无处放，粮食无处晒，牲畜无处养，以及菜园无法种等等，所以农民普遍不愿上楼。地方政府为获得用地指标就强迫农民上楼，以致于引发很多恶性事件。相对来讲，成都市财力比较充足，又是全国城乡统筹改革试验区，因此拿出较多财力来进行“拆旧”，农民退出宅基地之后一般都可以获得比较好的安置，甚至有些拆旧村建了别墅式的农民安置点。另外一种补偿办法是重庆市的地票制度。重庆市按每亩大约15万元为农民拆旧所减少的农村建设用地予以补偿。地票相对一般增减挂钩政策中“拆旧”与“建新”形成“项目区”有很大差异，主要是形成地票的“拆旧”与地票落地的“建新”不再一一对应，从而，农民退出宅基地复垦形成的农村建设用地的减少就具有了一般性，这种一般性就形成了农村宅基地似乎比一般土地要值钱得多的假象。

二

地方政府利用增减挂钩政策的动力

城乡建设用地增减挂钩政策出台的初衷是保护耕地，节约集约用地。正是为节约集约用地的目的，国家采取了偏紧的新增建设用地指标供给策略，地方政府城市建设用地指标稀缺，产生了通过减少农村建设用地来获得新增城市建设用地指标的动力，因此有通过增减挂钩来“拆旧”“建新”的积极性。只要“拆旧”（即让农民腾出宅基地，将宅基地复垦为耕地，并安置农民）的成本不高于城市建设用地指标稀缺所产生的价值，地方政府进行增减挂钩都是有利可图的，也就有动力进行增减挂钩。

现在主要有两个问题：一是国家为保护耕地，节约集约用地，到底应当采取偏紧到什么程度的新增地方建设用地计划？保护耕地与地方经济建设和城市发展之间的关系或限度在哪里？二是不同地区对建设用地指标的需求是不同的。越是经济发展快的地区越需要新增建设用地，越是经济发展慢的地区越不需要新增建设用地指标。经济先发展地区如上海、浙江，最需要的不再是国家建设用地指标而是占补平衡指标，因为这些地区已无地可补了。增减挂钩指标可以同时作为占补平衡和新增建设用地指标，而使实行建设用地减量化的上海也愿意购买增减挂钩指标作为占补平衡指标。

全国不同地区，因为经济发展水平、国家供给建设用地指标的差异，使不同地区的政府具有完全不同的建设用地指标稀缺性，从而具有完全不同的建设用地指标的价值。又因为全国不同地区“拆旧”成本差异很大，比如人口流出的中西部农村，“拆旧”成本很低，湖北增减挂钩给到腾退宅基地农户的补偿大约只有2万元/亩，而苏南给农户的补偿大约为100万元/亩。这就造成了不同地区地方政府进行增减挂钩具有不同的积极性。

更麻烦的是，建设用地指标的稀缺性往往不能有效地表达出来，几乎所有地方政府都有多要建设用地指标来搞建设的冲动。问题是建设用地指标的稀缺程度难以量化，因为城市扩张和经济建设需要使用的土地本身是有弹性的，不同用途土地实现的价值是有差异的，且土地价值的实现往往要有一个很长的过程从而具有巨大的不确定性，因此很难形成一个明确的城市建设用地指标价。

减少农村建设用地的“拆旧”涉及到如何安置农民的问题。“拆旧”涉及到众多农民切身的、根本的利益，一旦处理不好，往往变成一项灾难性的工程，引发很多矛盾，造成现在常见的治理困局。凡是有过“拆旧”经历的地方政府都一定会痛感其中的艰难。因此，除了经济成本以外，“拆旧”还有很高的组织成本。所以，地方政府试图通过增减挂钩来获得新增城市建设用地指标，往往不只是出于经济理性，而且有政治上的考虑，以及对增减挂钩制度的误解。

增减挂钩指标可以通过交易获利造成了当下土地认识和土地实践的混乱。山东德州计划将全市8000多个自然村全部拆掉进行社区建设，以减少农村建设用地，通过增减挂钩形成相应的新增城市建设用地指标。按德州有关部门估算，“农民上楼”至少可以腾退出100万亩农村宅基地，从而可以产生100万亩城市建设用地指标，“按每亩40万元将指标卖给青岛，德州市就可以获得4000亿元指标费”。①按德州市的设想，这4000亿元中，2000亿用于安置腾退宅基地的农民，2000亿为地方政府的新增财力。德州市的这个想法显然行不通，因为青岛市并不缺建设用地指标，以及青岛怎么可能消化得了100万亩新增建设用地指标？德州市疯狂的“拆村”运动，仅过三年时间就不得不停止，造成了地方政府巨额债务和农民巨大的不满。德州的情况在华北地区的山东、河南、河北、安徽和苏北具有相当代表性与典型性。

与华北不同，成都市在城乡统筹试验区建设中试图利用增减挂钩政策为农村建设筹资。在城乡统筹过程中，成都市按农村减少建设用地形成新增城市建设用地指标30万元/亩为新农村建设筹集资金。在城乡统筹试点的数年内，成都市通过增减挂钩政策为近千个自然村提供了重建资金，资金总量接近1000亿元。为了尽可能多地通过增减挂钩政策来形成新增城市建设用地节余指标，成都市将自然村的林盘也计算为农村建设用地。因为不计入林盘的话，即使按节余指标30万元/亩，所筹资金也远远无法满足农民腾退宅基地后重新安置所需。

成都市设想通过增减挂钩政策为建设美丽农村筹资，农民腾退出宅基地所形成新增城市建设用地节余指标又可以为成都市发展提供土地资源支持。问题是：第一，30万元/亩的建设用地指标费进一步提高了成都土地地价；第二，成都市建设用地指标并不紧张。反过来，增减挂钩政策所形成的20多万亩增减挂钩指标花费了成都市上千亿财力，从而降低了成都市经济增长和城市发展的潜力。很简单，与成都经济实力相当的武汉市没有花费巨大代价去搞增减挂钩以获得新增城市建设用地指标，却以城市发展需要要求国家增加城市建设用地指标，武汉发展也完全没有因为城市建设用地指标稀缺而受到影响。

重庆地票制度与山东、成都有一定差异。其中关键是，重庆试图借地票来推动农民进城，即凡是农民退出宅基地复垦为耕地所形成地票，重庆市按15万元/亩来收购，从而为退出宅基地的农户提供进城所需安置费。“重庆农村土地交易所自2008年12月末成立至2016年2月底，累计交易地票17.4万亩，347.61亿元……有11.75万亩地票落地使用，地票成交单价由首场的8万元/亩，逐步提升并稳定在20万元/亩左右，地票价款扣除复垦成本后，全部归‘三农’所有。其中宅基地收益由农户和村集体经济组织按照85:15比例分享。”

虽然国家采取了偏紧的新增城市建设用地供给，从而造成地方政府建设用地的稀缺，由此稀缺形成城市建设用地指标价值，但由于城市建设用地指标稀缺的模糊性而造成建设用地指标价值的不确定性。又因为减少农村建设用地涉及众多农户的切身利益，容易造成巨大矛盾，地方政府就很少真正因经济理性进行增减挂钩的操作。相反，因为中国正处在经济快速发展和城市扩张进程中，城市建设用地的增加是必然的，采取偏紧指标供给并非不供给只是为了防止地方浪费土地。地方政府发展中确实需要新增建设用地的，国家也一定会满足，虽然可能稍有滞后。实际上诸如成都、武汉、重庆这样的大都市是从来不会缺建设用地指标的，这些大都市也都通过申报国家开发区获得了巨量的建设用地指标。

因此，地方政府进行增减挂钩往往有获得城市建设用地指标以外的两个不同的目标：一是山东德州为代表的指望节余指标卖钱来增加地方政府收入的情况，以华北地区为典型；二是以成都、重庆为代表的城乡统筹改革试验区，成都、重庆的主要目标不在于为城市获取新增建设用地指标而在于农村建设或农民进城筹措经费。这个意义上讲，成都、重庆的增减挂钩主要是为了向农民转移支付。成都、重庆的如意算盘是，它们通过增减挂钩向农民转移的财富，又可以通过新增城市建设用地指标的价值从市场上找回来，仅仅通过增减挂钩政策，政府就向农民转移了数百亿的资源，让农民增加了财产性收入，扶了贫，建设了新农村，让农民进了城，地方政府却没有付出财政成本，新增城市建设用地指标从市场上卖掉的收入就可以填补政府财政亏空。但是，有这等好事吗？

三

河南省宅基地复垦券制度分析

据媒体报道，河南省政府自2016年12月20日推出首批宅基地复垦券公开交易，河南省宅基地复垦券制度正式推出。我们来看引起媒体关注的郑州市国土资源局发布的公告：

为贯彻落实《河南省国土资源厅、河南省发展和改革委员会、河南省财政厅、河南省扶贫开发办公室关于我省宅基地复垦券在省域内公开交易、全力支持易地扶贫搬迁等工作有关问题的通知》和《河南省国土资源厅、河南省扶贫开发办公室关于做好宅基地A类复垦券认定、实施精准扶贫有关问题的通知》要求，用活用好用足城乡建设用地增减挂钩政策，优化土地资源市场化配置，为易地扶贫搬迁筹措更多资金，助推全省脱贫攻坚工作，我市拟推行商品住宅用地出让“持券（复垦券）准入”政策，现将相关事实公共如下：

自2017年1月15日起，郑州市内五区、郑东新区、经济开发区、高新区范围内，在办理农转用手续时未使用复垦券的商品住宅用地，出让时需“持券准入”，即土地竞买人必须提前购买与出让土地同等新增面积的复垦券，参与土地竞买。为保证土地竞买人平等享有持复垦券参与商品房竞拍的权利，省政府拟定于2016年12月20日，在河南省国土资源厅机关后服务楼二楼会议室推出首批复垦券公开交易。有意参与郑州市市内五区、郑东新区、经济开发区、高新区范围内商品住宅用地竞拍的竞买人，需提高申请购买复垦券。

从以上公告来看，河南省推出宅基地复垦券的直接目的是要“为易地扶贫搬迁筹措资金，助推全省脱贫攻坚工作”，政策依据是城乡建设用地增减挂钩政策，学习的示范是重庆地票制度。因为没有无缘无故的财富，宅基地复垦券不可能凭空创造财富，要为河南省易地扶贫搬迁筹措资金，必须要有地方出这笔资金。河南省是人口大省、财政穷省，因此，河南省政府试图通过推出“宅基地复垦券”来向城市转嫁成本，而当前城市最值钱的土地就是商品住宅用地，郑州又是河南省省会，是商住用地最值钱需求量也最大的城市。因此，河南省将筹措易地扶贫搬迁资金的成本转嫁到郑州部分城区竞拍商住用地上面，表面上是由开发商来支付代价，实际上，河南省筹措易地扶贫搬迁资金的代价会落到房价上，也就落到进城买房者身上，这样抑制和影响了本来要进城购房者的消费能力，从而抑制了郑州市的城市化进程。

现在的问题还在于，若运用一个好的政策工具将一部分财富进行转移，中间转移消耗比较少，成本比较低，这样的转移也是很好的，比如税收制度就是一种比较理想也相当成熟的财富转移手段。通过城乡建设用地增减挂钩政策来转移财富会造成极高成本，过去的实践早已证明。河南推出宅基地复垦券，将重蹈覆辙。

我们再来看一看河南省宅基地A类复垦券拍卖公告：

1. 拍卖基本情况。2016001批资（总第1批次）拟交易6000亩（以拍卖现场宣布的交易面积为准）宅基地A类复垦券。

4. 拍卖起始价，本批次拟交易的复垦券起始价为16万元/亩。

5. 竞买申请及竞买人资格确认：河南省范围内（市区）政府以及政府批准的园区等，以及拟在郑州市市内五区、郑州经济开发区、郑州高新区范围内竞拍商品住宅用地的房地产企业，或使用用地性质因规划调整为商品住宅用地的房地产企业可以参加本次拍卖活动。

这个公告中存在着极大的不确定性，可能造成严重投机与恐慌。第一批次拟交易6000亩复垦券，这是2017年房地产企业进入商住用地拍卖市场“持券准入”的前提，有很多房地产企业本来要竞买商住用地，因为没有持有“复垦券”而不得进入。为了获得进入资格，可能有比较多的房地产企业竞相持有“复垦券”，甚至极少数房地产企业为了防止其他房地产企业竞买商住用地，垄断性购买第一批次6000亩复垦券，导致远远高于16万元/亩的竞拍底价，严重干扰商住用地竞拍时的市场秩序，抑制商住用地的对价，造成土地价值的损失。

因此，第一批次拟交易复垦券面积就十分重要。到底是1000亩，还是6000亩，或者2万亩，这对复垦券的价格造成完全不同的影响。这里面没有真正的市场，而只有投机行为。由政府人为控制土地复垦券入市数量，极有可能引发或投机或恐慌行为，这样一来，地方政府设计的宅基地复垦券交易就不是市场行为，而只是干扰市场、扰乱市场秩序的行为。如果河南省宅基地复垦券交易允许所有农户都有权利将自己宅基地复垦退出然后形成宅基地复垦券入市交易，则可能会出现农民愿意退出宅基地数量远远大于城市进行商住建设所需要用地的数量，从而造成宅基地复垦券的供过于求，这个时候再规定16万元/亩的复垦券起始价就严重违反市场规律，不能反映真实的供需关系，无法达到提高资源配置效率的作用。

我们来看实施“复垦券”的步骤：

第一步，以农民为主体，允许有条件农民通过复垦宅基地来获得可以上市的“复垦券”。

第二步，地方政府将农民复垦宅基地获得“复垦券”拿到市场交易。房地产商通过竞买获得复垦券，之前持有复垦券的农户获得卖出复垦券的现金收入。

第三步，房地产商持复垦券进入必须“持券准入”的商住用地竞拍市场竞买商住用地。

第四步，房地产商进行商品住宅开发，将商品住宅卖出去。

第五步，购房者买房入住。房地产商完成开发走人。

这里面要注意，房地产商显然不可能当冤大头，它们“持券准入”城市商住用地市场所要竞拍获得的“复垦券”支出，必然要转嫁到开发出来的商品房上面，也就一定会转嫁到商品房购买人身上。这个时候，国家并未从中获利，房地产商也没有因此受损失。这个流程却产生了两个重要后果：一是通过复垦券，将城市购房者的利益转移到了退出宅基地农户手中，退出宅基地形成复垦券的农户是受益者，城市购房者的成本增加了。中国城市化本质上是农民进城，这个意义讲，复垦券制度增加了农民进城的难度，阻碍了农民的城市化。二是从农民退出宅基地开始到购房者买入商品房、房地产商卖出商品房为止，涉及到复杂的制度安排、利益博弈、市场投机，这些都是宅基地复垦券的制度成本和交易成本。

要保证通过宅基地复垦券来实现城市购房者向农村退出宅基地者的利益输送，就必须保持相对稀缺的复垦券流通。如果不加限制地允许农民退出宅基地形成复垦券，复垦券供过于求，复垦券不仅会价格很低而且根本就卖不出去。这样就可能造成复垦券制度不仅没有为农民带来好处，而且会让农民受到损失。要保持复垦券相对稀缺的供给，必须限制农民退出宅基地的自由，只能允许特定农户群体退出宅基地，从而获得通过复垦券从城市转移过来的好处。同样是农民，都愿意退出宅基地获得复垦券及其利益，让哪些农民获利？这就可能变成对一些农民的歧视，及产生地方官员利益寻租机会。而且这样会大大降低资源配置的效率。从城市购房者那里转移出来的资源，即使可以输送到退出宅基地的特殊农户群体，也会因为前面所说实施复垦券的高昂交易成本和制度成本造成极大耗损，结果可能是城市购房人付出了很大的代价而农村退出宅基地农户却获益甚少。

宅基地复垦券用貌似市场的公开竞买掩盖了宅基地复垦券实质上的利益转移和代价转嫁。如果宅基地复垦券允许所有农户自愿进入，则因城市商住用地需求相当有限，必然出现复垦券供过于求的情况，从而导致每亩16万元的复垦券起始价不能保住，而且会有大量复垦券无法完成交易，这方面重庆已有深刻教训。若只是将宅基地复垦作为一项特权，向特殊农户开放，这样的特权就显得不公平。

河南省设计的“复垦券”制度显然不是向所有农户开放的，而只是要向特定农户开放，主要指的是“易地安置扶贫”农户，要为易地安置扶贫农户筹措扶贫资金。这样看来，复垦券制度实际上要将城市人的利益输送到特定农村人群，即需要易地安置扶贫的农户。“复垦券”不过是在地方政府财力不足时，利用复垦券来向城市特定人群征收用于特定目的的税收。也就是说，河南省推出的宅基地复垦券貌似通过市场手段来配置资源，其实根本就没有市场。现在的问题是，宅基地复垦者制度成本极高，且甄别特定农户的难度也极大，特定地区农户退出宅基地的获利与农户是否应当获利的权利不匹配，造成严重的利益错配，从而导致制度的低效甚至无效。换句话说，既然要向城市收税，不如直接在城市出让商住用地上加收扶贫搬迁安置税，统一税率，所收税款专款专用，用来易地安置扶贫工作。税收制度是一项成熟的制度，收税可以大大减少财富转移的制度成本和交易成本，且可以防止制度实践过程中的寻租行为与利益错配。

四

增减挂钩理论与实践中的谬误

为了保护耕地、节约集约用地而推出的城乡建设用地增减挂钩政策，被地方政府片面理解为通过减少农村建设用地来增加城市建设用地指标，再进一步指望通过指标交易来生产出巨额土地财富，从而增加地方政府财政收入，为农民增加土地财产性收入，建设新农村，乃至用于扶贫。这就彻底歪曲了增减挂钩制度的本质，以及误会了土地的性质和土地制度的性质。

从以上讨论可以看到，农村建设用地减少（主要是农村宅基地减少）与城市建设用地指标的增加，这个对应关系的前提是保持国家对地方新增建设用地指标偏紧的供给，从而在地方上造成建设用地指标的相对稀缺。这显然有一个前提，即国家不能因为建设用地供给不足而对地方经济发展和城市扩张造成太大的负面影响。增减挂钩政策正是在地方建设用地指标相对稀缺的前提下，通过农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩，才使农村建设用地减少具有了价值。所谓农村建设用地的减少，将农村建设用地复垦为耕地，这样形成新增城市建设用地指标，这个指标覆盖到建新地块，形成城市建设用地。要特别注意，建新地块是在城郊征地所得，征地需要支付成本，农村建设用地减少所形成的价值仅仅是地方政府城市建设用地指标稀缺所产生的价值。

如果没有土地用途管制，没有建设用地指标计划下达，以及没有增减挂钩政策，农村建设用地复垦为耕地就不可能产生出农地以外的价值。实际上，在增减挂钩政策下，农村建设用地复垦为耕地，耕地价值十分有限，目前带给农民所谓土地财产权以及新农村建设或扶贫资金的都是其指标价，即挂钩所得。这种所得显然是依靠土地政策，而非真正使用农村建设用地生产出来的财富。因此，这样一种农村建设用地减少所产出的财富只是一种财富转移，归根结底是由地方财政完成的财富转移，而没有任何额外财富生产出来。

既然农村建设用地减少所获补偿只是政策性的财富转移，以农民宅基地为主体的农村建设用地就不是所谓财产权，也不存在财产性收益。全国绝大多数中西部农村，农民进城后，宅基地大量闲置，并没有利用，唯一的利用是复垦种粮食可以产生收益，但这个收益十分有限。有人以城市建设用地来想象农民宅基地，认为农民是抱着金饭碗讨饭吃。这种认识显然是荒谬的。

郑新立计算农民宅基地价值的依据是安徽金寨县的增减挂钩，农民腾退出宅基地形成的指标以50万元/亩挂钩交易出去，全国有2亿多亩宅基地，价值达100万亿元。不考虑金赛县增减挂钩的政治因素，假定购买金寨县挂钩指标的合肥市的确有巨大的城市建设用地指标稀缺，从而愿从金寨县购买挂钩指标。这里也有一个前提，即安徽省必须规定合肥市只能从金寨县买挂钩指标，否则，安徽几十个县都有大量宅基地可以退出形成新增城市建设用地指标，安徽却只有一个地方财力比较强的省会城市合肥，就一定会出现所有县竞争性向合肥卖指标，这样就会将指标价降低到接近农民退出宅基地的安置成本，这个安置成本在湖北省大约为2万元/亩。这样的成本仅仅略高于部分农民腾退出宅基地的代价，农民从中所获利益极为有限，这里面显然不存在所谓财产性收益，更不存在所谓“农民抱着金饭碗”的情况。

要保持增减挂钩指标的高价，只有两个办法：一是人为造成地方政府城市建设用地指标的稀缺；二是只允许极少数特权地区退出农村建设用地形成挂钩的城市建设用地指标。城市建设指标越稀缺，可以挂钩农村建设用地减少所形成城市建设用地指标越少，指标价值就越高。这个价值可以达到100万元甚至200万元/亩，前提要严格限定挂钩指标的供给以及人为造成城市建设用地稀缺。

但是，城市建设需要新增建设用地是有限的，远远低于当前2亿多亩农村建设用地的存量，另一方面，严格人为造成城市建设用地稀缺会影响经济发展和城市化，这显然是不可能的。而严格限定挂钩指标的供给，比如只允许安徽金寨县和河北阜平县的挂钩指标交易到特定市区，实际上这样不仅没有市场配置，而且是完全特权的计划。全国绝大多数农村是无法从农村建设用地减少中获得所谓巨额土地财产性收益的，当然也就不可能产生100万亿的财富出来。

现在有一种普遍性的误会，以为通过扩大增减挂钩范围就可以形成更大的土地级差收益，从而增加增减挂钩指标的价值。例如，姚树荣等人认为，要探索增减挂钩市场化运行机制建设，其中之一是“取消项目范围限制，允许在全国范围内跨省进行建设用地指标交易，最大限度释放土地级差收益，用于精准扶贫工作”。

实际上，扩大增减挂钩范围，全国农村都可以通过减少农村建设用地来形成挂钩指标，并在全国形成统一的市场交易，结果必然是挂钩指标供过于求而导致挂钩指标的成本价降低，却不会形成更大的土地级差收益，增加增减挂钩指标的价值。扩大增减挂钩范围建立全国增减挂钩市场可以最大限度释放土地级差收益的想法，这种想法的数学表述为：

（最高指标购入价－最低生产指标成本）×全国可以腾退减少的农村建设用地面积=农村建设用地减少所可以产生的总财富

这显然是一种静态思维。因为全国市场必然意味着供过于求，最高指标购入价会无限趋近最低指标生产价，两者相减接近于零。

正是基于扩大增减挂钩范围就可以产生出巨额土地财富的想象，增减挂钩政策被国土资源部作为压箱底的政策用于精准扶贫、乡村振兴以及增加农民财产性收入，结果造成了关于土地和土地制度的各种误解，以及实践中巨大的混乱与损失。比如，2017年国土资源部印发《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》，明确省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用，并要求“适当减少节余指标流入地区新增建设用地安排，经营性建设用地尽量要求使用增减挂钩指标，以提高增减挂钩节余指标收益，进一步加大对脱贫攻坚工作的支持力度”。2016年中办国办印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，明确了深度贫困地区开展城乡建设用地增减挂钩可不受指标规模限制，探索“三州三区”及深度贫困县增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支扶框架内开展交易，收益主要用于深度贫困地区脱贫攻坚。

据报道，“2016年增减挂钩支持扶贫开发新政出台以来，各地国土资源部门完善配套政策措施，开展政策指导，组织项目立项，建立交易平台，探索交易方式，增减挂钩节余指标的成交额不断攀升。2016年2月?2017年9月，河北等省份增减挂钩节余指标流转收益461亿元，高于国家同期对易地扶贫移民搬迁投入资金。”

要特别注意的是：第一，国土资源部通知明确要求“适当减少节余指标流入地区新增建设用地安排”，这是为了造成节余指标流入地区更大稀缺，从而人为提高指标价值；二是只允许深度贫困地区产生增减挂钩节余指标，以及特许“三州三区”进行对口的跨省指标交易，以减少指标交易中产生的供过于求问题，从而实现由发达地区城市向深度贫困地区的资源转移，这样的资源转移显然不是市场行为，表面上是增减挂钩政策为深度贫困地区生产出来巨额财富，实际上是借增减挂钩这一政策工具来实现发达地区对深度贫困地区的对口支持。这其中并没有新增财富，只有财富通过增减挂钩的政策工具实现了由发达地区向深度贫困地区的转移。

五

结论

以上讨论可以看到，城乡建设用地的增减挂钩只是一项为保护耕地、节约集约用地而由国土资源部主导的政策，这项政策因为涉及到当前经济发展与城市扩张中城市建设用地指标供给的问题，而引发广泛关注。又因为增减挂钩作为政策工具被用于增加农民财产性收入、城乡统筹、新农村建设、乡村振兴以及精准扶贫，而在社会上乃至学界和政策部门产生了广泛误解。如以为增减挂钩政策可以额外生产出巨额土地财富；只要农村建设用地复垦为耕地就可以产生出巨额财富；只要退出宅基地，农民就可以带着巨额财产性收益进城。从而将所有注意力集中起来折腾农民宅基地。这些认识显然过于简陋了。农民退出宅基地所产生的唯一真实价值是复垦而来的耕地，耕地是用于种粮食的，当前农地的平均地租不超过500元/亩，而很多地方通过增减挂钩政策让农民退出宅基地的成本达30万元/亩，即使只按5%的年息计算，地租也高达1.5万元，是500元平均地租的30倍。为了追求这根本就不存在的30倍收益，增减挂钩政策在实践中变成了拆农民房子以复垦农民宅基地种粮食，未必当前中国粮食短缺到非得拆农民房子来种粮食的地步？此外，在贫困地区搞增减挂钩政策所退出的宅基地是无法复垦为耕地的，也是无人耕种的，因为这些地区正是生态自然条件恶劣而导致的贫困。

实际上，增减挂钩没有创造出任何财富，只是转移了财富。增减挂钩作为转移财富的政策工具，将城市财富向农民转移。从这个意义上讲，在当前中国城乡统筹和融合的背景下，以城带乡、以工助农也未尝不可。表面上增减挂钩政策是一个市场行为，是城乡建设用地的挂钩交易，实际上，增减挂钩本身并非市场的合适载体，且在政策实践中造成了巨大的浪费，以及由于地方政府误解所造成的各种严重的实践灾难。

当前增减挂钩政策存在的最大弊病是，本来只是转移财富，却让整个社会都以为增减挂钩政策可以创造财富，从而可以为农民提供财产性收益，从而实现新农村建设以及乡村振兴，由此设计出了各种虚假市场机制，使得增减挂钩的制度成本极高，产生了很多破坏性后果，包括急不可耐地拆农民房子等等，却没有也不可能产生出任何实质性的收益。更糟糕的是，当前中国正在进行的土地制度改革大多是以并不存在的所谓土地财富作为假定前提，以增减挂钩作为基本的政策工具，从而将本来具有极大制度红利的中国公有土地制度改得支离破碎，问题多多。

当前增减挂钩政策最大的问题是远远超出了其本来的适用范围，被作为一项基本政策工具使用，造成了各种想象与误会，这种误会包括混淆城市建设用地、农村建设用地、建设用地指标之间的基本差异，简单地以城市建设用地价值来想像农民宅基地价值。增减挂钩政策所起转移资源的功能，因为其虚假市场性质造成了当前土地实践和资源转移实践中的各种混乱和损害。这个意义上讲，转移资源不再能用增减挂钩这样的笨拙工具，而应当用公共政策。用公共政策工具转移资源，可以保证资源转移的透明与公正，减少不必要的制度成本。