“不限落户”的真相: 千年郡县制为何架不住大流动中国？_风闻

【导读】近10年来，随着中国城市化进程不断加快，中国户籍改革也步步推进，原有城乡二元体制正面临历史性的重构。近日，《2019年新型城镇化建设重点任务》正式公布，其中提出100-300万常住人口的城市要全面取消落户限制，300-500万的大城市要全面放开放宽落户条件，改革力度较之前明显加大。这一政策变化缘何发生，其内在逻辑是什么？本文指出，中国已由一个“静态社会”转向“流动社会”，这一显著转变构成当今以及未来中国国家治理的根本挑战，意味着此前历数千年而成的以“郡县制”为核心的治理体系势必需要做出相应调整。在此背景下，官方力推户籍改革，乃是应对大流动社会的基础性步骤之一。文章原收于《新周期：逆全球化、智能浪潮与大流动时代》，仅代表作者观点，供诸君思考。

****************************▍****************************从“静态社会”向“流动社会”

从传统农业社会向现代工商业社会及后现代信息社会转型过程中，中国从一个“静态社会”向“流动社会”转变，这个转变构成了中国国家治理体系和治理能力现代化的长期与根本挑战。

 中国传统社会经过漫长的摸索，逐渐形成了针对治理“中原农耕乡土社会”和“边疆游牧流动社会”两种不同社会基础之上的“上层建筑”：即“郡县制+六部制”和“盟旗制度”的二元国家治理体系，这个二元体系以郡县制为核心和主导，笔者称之为“郡县国家”。自元朝开始这种二元体系初见端倪，及至清朝日臻成熟。随着新中国的建立，持续两千年的代表治理静态社会核心经验的郡县制达到了顶峰，终于在新疆、西藏、内蒙等边疆地区最终确立而覆盖全国。“郡县国家”在这种一体化的过程中发挥了重要作用，至今依然发挥着重要影响。“郡县国家”具有四大支柱：中央集权为核心导向、文官制度为中层支撑、乡土自治为基层设计、行政区划为技术保障。

中国近代以来面临的“三千年未有之大变局”的要害在于，整个社会的生产方式和性质发生了完全不同于农业社会的转变。我们在农业社会历史阶段长期领先于世界的一整套治理体系、意识形态、制度规范都面临着失效的危机。当传统的郡县制在中国彻底推广时，却发现其原来所依赖的以静态为主的社会基础逐渐松动瓦解了，一个高流动的现代中国日益迅猛的呈现在历史面前，郡县制何去何从，是会被釜底抽薪而难免盛极而衰，还是在新技术条件下浴火重生?这都是执政党带领人民实现伟大复兴所遇到的仍未完全解决的命题。

****************************▍****************************大流动时代的本质

中世纪本质上是个农业社会，它到处弥漫着庄园。作为经济组织和社会组织的庄园，具有宗法性质。在此，无上权力的领主决定着一切。由于缺乏市场，这些领主并不追逐利润，也无需剩余产品，一切够满足就行了。（亨利·皮朗）

现代工业通过机器、化学过程和其他方法……不断地把大量资本和大批工人从一个部门投到另一个生产部门。因此，大工业的本性决定了劳动力的变换、职能的变动和工人的全面流动性。（马克思）

古代社会是静止的，为什么现代社会要流动? 因为基本的生产在流动和变化。人的欲望在不断的变动，这种变动在世界进入资本主义时期以来尤为突出。中国几千年历史中，进入如此大规模的流动社会，还是仅仅最近二十多年的事情，“2015年全国流动人口有2.92亿人，……同2010年第六次人口普查相比，增长11.89%。”占总人口的五分之一略多。

人类生产效率的不断提高，资本、信息、技术、人口等各种要素流动加快，这个趋势是无法改变的。所以如何应对高速流动的社会，是一个有意义的真问题，而且是一个长期有效的问题。

“整个19、20世纪迁徙搬家的美国人总数清楚地凸显了美国居民的流行性。人口流动性是美国历史最有活力也最普遍的特点之一。……今天，分析家们惊异地发现，每年有约五分之一的美国人换居住地。今天居住地流动性和一个世纪前一样频繁。”

考虑到美国早已成为一个高度城市化和后工业的社会，即使美国人是一个“热爱搬家”的民族，也必须意识到大流动是一种未来的常态。

人口大流动，不仅仅存在于城镇化过程中的农民工身上，也依然存在于城镇化高度发达之后的白领身上，原因已如上述所言。当然，不同群体和阶层之间的人口流动性是否有差异，值得我们日后更细致的研究。如美国，“外国移民的流动性比本地人差，白领阶层的流动性比蓝领工人阶层差。”反观国内，我们当前的一些政策和思路总是想把社会再固定下来，多少有些一厢情愿。必须从社会大流动的原因上去分析，而不能仅仅从治理的主观愿望去入手。

****************************▍****************************大流动时代的特性

当我们意识到大流动时代的来临具有必然性和长期性之后，需要更多细致的对流动中国的诸多特征的认识，否则建立在似是而非的错误判断基础上的决策和对策，都将是进退失据甚至南辕北辙。关于当代中国流动社会特性，笔者认为至少以下三个领域值得深入展开：流动本身、内外有别、有序流动。

学术界也常常被“乡土中国”的衰败甚至“空心化”所震撼，要拨开表面的迷雾深入流动中国的内里和实质需要更多深入的研究和有创建的概念阐释。“同乡同业”是描绘流动中国真实图景的一个重要而有趣的视角，值得有志于建立中国学派的学者投入更多精力。

反之，如果认识不到流动中国的这些真实画面，对流出地的判断彻底悲观，认为其毫无区别地陷入瓦解和衰败之中，则必然会采取将农村的生产资源和资料集中到大户或者大企业手中。而其实很多地方在本地人口流出的同时也依然有其他地方人口的再次流入，进而继续保持着活力。“事实上，在目前的客观环境下，小农场仍然享有众多比大农场有利的条件”。推演开来，这直接涉及到对农村地区的基本经营体制改革方向的争论，意义十分巨大。

****************************▍****************************大流动时代的挑战

国家治理体系一般以政府科层组织为核心，加之中国历来国家与社会彼此嵌入的传统以及当代党政紧密结合的国情，党政科层结构显然是当代中国国家治理体系的关键，这也是笔者将对“流动社会”治理的研究聚焦于“国家视角”的原因。这套带有浓厚“郡县国家”传统色彩的治理体系在面对一个“流动社会”的突然到来时，其所产生的诸多困惑背后涉及的深层次挑战主要有以下三方面。

第一，新事物层出不穷，政府职能无法适应稳定。在东部中国的田野调查中，党政机构中负责流动人口相关工作的人员经常抱怨的事情，就是涉及流动人口的诸多事务，不知到底该归口到哪个部门负责。大量具体治理事务，远非高层级机构几句姿态性的话语可以化解。原先以户籍人口为对象的整个治理和服务体系，面对一个庞大的大范围流动的人口群体时，显得异常吃力。因为之前的“属地管理”和“属人管理”之间并不冲突，事随人走，人已经附着在地上，属地本身也蕴含着属人之意。

但在流动中，人地分离，同时也意味着人的信息无法为属地的机构所掌握。掌握被服务对象真实可靠的信息，是提高服务质量和效率的基本保障，属于国家基础能力的基础。“证明”成为当下基层单位和工作人员实践中解决信息不对称问题必不可少的“基础”，这绝不是什么官僚作风和为难流动人口那么简单，有其深刻的社会背景。笔者在拙作《当代浙北乡村的社会文化变迁》一书中最后一章曾专门记录了建国后到九十年代四十余年的基层政府机构变化，背后体现的就是乡镇政府职能的变迁。而最近二十余年这方面的变化依旧非常剧烈，若能深入梳理六十年来一个县和乡镇的政府职能变迁，也会是一件极有现实和理论意义的事情。

理论层面上总结，就是以“规则导向”的科层制，在剧烈变动时期，难以满足“问题导向”的弹性治理的现实要求。而此类情况中，中国共产党作为执政党始终保持着对民意的高度敏感，“回应性”较快，以“党的领导”的“政治性”克服科层行政系统的因循守旧。学界近年热门的“运动式治理”、“项目制”等本质上都是这方面的体现。

第二，区域发展不均衡，地方改革冲击统一结构。尽管新事物层出不穷，政府职能难以稳定，但处于东部人口流入地的地方政府解决实际治理难题的紧迫性促使他们采取了诸多探索。以党政机构的科层组织体系变革为例，浙江省先后有嘉兴、绍兴、温州、舟山四个地级市成立了专职的流动人口服务管理部门，还有一些县区如义乌也成立了相应的单设部门。同处长三角的江苏，在苏南的县级市张家港等地方也成立了类似的专职机构。珠三角地区先后有深圳、东莞、广州、惠州在地级市层面成立专门政府机构负责流动人口事务。但笔者在以上诸多城市的实地调研中，无不发现其在现有科层结构中的生存困难和诸多困惑。成立于2008年的东莞市的新莞人服务管理局已于2014年底并入人力资源局。同样的尴尬在近两年的浙江也普遍存在。

其背后凸显的是，中央集权大背景下的科层体系对自上而下的组织结构统一性高度敏感，与区域发展不平衡进而治理任务迥异所需要的地方自主性产生了深刻矛盾。人口流入地需要专设部门解决相关问题，但人口流出地却因为人少事简倾向于撤乡并镇压缩机构。即使是在东部地区同一个省内，不同城市间的治理任务也有较大差异，如广东的珠三角区域和非珠三角区域，浙江省内的浙东与浙西，江苏的苏南与苏北，都属于经济社会发展地区不平衡的复合体，同一个省内尚且无法在机构上设置上整齐划一，又何谈跟中央“对口”呢?所以单设部门的城市陷入了与国家整个科层体系对接的困难之中。回顾当下，“领导小组”模式在此中显现出自身适应当下体制的优势，“增设部门”与“领导小组”之间的竞争与优劣则是另外一个需要专门探讨的问题了。

对此，我们不能简单地说中央集权的方式就不好，考虑到中国多元一体的多民族国家现状，如果没有以中国共产党为核心的坚强权威，版图的统一恐怕都会出现挑战。因此，这个问题其实是中央集权的统一性与地方有效治理的自主性之间的平衡问题。中央在此方面始终保持着足够的权威进行调整和收放，不要忽视了那些曾经增设部门的城市尽管最近有所收缩，但毕竟也同样是在现有体制下仅仅是几年前就增设了。而且，中央对机构进行整合撤并，地方对其权威性保持足够的敬畏前提下，最基层的原来已经存在的工作队伍，并没有撤销，这是笔者在长三角和珠三角调查中都注意到的现象。

第三，人口低序大流动，管理服务财政成本极高。现在总结来看，计划经济时代的将人口固定下来的做法，短期可行，长期是控制不住的。当时一个户籍证明和工作证就可以起到管束作用，到哪里一查便知。现在人口和户籍地已经脱离了，人们可以在全国各地流动，户籍无法约束。随后工作单位也不断变化，工作证也作用式微。最后只能是采用身份证，个人必须随身携带以备查验。身份证与犯罪记录、金融信用等信息绑定的，这是国家治理的一个重大变化，国家机器要直接对接个人。但这需要大量的技术设备投入，属于技术与资本密集型治理。

即使如此，还是需要有一个庞大的基层的治安巡防与人口信息登记队伍，不论市县两级的机构采取何种形式应对人口大流动，但在最基层的街道社区，东部人口流入地普遍是存在这样一个编外人员群体。这个群体与传统社会中的“吏”有些相似，叶静对此的研究显示“职能扩张是编外人员扩张的充分必要条件，但只有加上了财政支出软约束，才一起构成了编外人员扩张的充分必要条件。在一定意义上，是编外人员的扩张使得紧张的编制体系在中国一些经济社会快速发展、政府职能急剧扩张的地区依然可以延续的重要原因。”

可供养如此庞大一个编外人员队伍，所需要的财政支持也是沉重的，在过去经

济长期繁荣期或许还可以应对，一旦经济陷入低增长的新常态，财政能否持续是个问题。笔者在苏南和深圳的调研中，根据两地这支队伍建设的最好的情况来看，人员配比一般在外来人口的1‰-2‰，基层巡防员(或称网格员、协管员等)一般年收入要在5万出头。即使如此，编外人员工作往往较为辛苦却拿着科层体系中最低的薪酬，对于提升待遇有着强烈的呼求。这个队伍较高的人员流失率就是这方面的典型体现，甚至当经济萧条时期，这个队伍是否本身会构成问题也是需要思考的。

 结语

历史有其惯性和内在逻辑，郡县国家的四大核心支柱依然深刻影响着当下的中国国家治理体系形态和发展方向，中央集权的原则不可动摇，文官制度日益规范精细现代化，行政区划在省级层面变动极小。变化最为迅速明显的是乡土自治，因为中国正快速地从乡土中国转变为城市中国，“行政下沉”的趋势继续发展，国家要直接面对和组织个人的趋势较历史上任何时期都更为有能力和有意愿。上世纪90年代初开始的人口大流动，似乎在市场条件下人们从原有的村社和单位中解体出来成为一个个自由的个体劳动者，回头看来也仅仅是短暂的历史瞬间。

“郡县国家”遭遇“流动社会”会是当下以及未来相当长历史时期内，中国国家治理体系变革所必须回应的深层次根本问题。其核心要害在于，第一，是中央集权与地方自主之间的平衡，或者说“中央和地方两个积极性”问题。第二，是科层制的僵化呆板与大变革时代有效治理的灵活性的矛盾，或者可以说“政治”对“行政”的短板的克服。

我们会发现，这两个问题的关键都在于中国共产党，而且要看到中国共产党在应对这个流动社会的过程中的权威、弹性、灵活等特点，总体上是起到积极正面作用的，是基本应对了这个史无前例的“流动社会”。而且，对比处于相同工业化、城市化、市场化历史阶段的西方国家而言，中共的治理绩效无疑更为出色，还要考虑到当前我们还处于全球化、信息化的新环境下，难度会更大。只是由于对政府过程、政府组织机构的研究因为较难获取信息和资料，所以理论上的提炼总结还显得很不到位，政府更多是在凭借实务工作中的“手感”和“直觉”开展工作，不过随着中国的自信不断提升和对学界的开放度不断提高，这方面的研究条件也在日渐成熟。

当今的流动社会，是城市中国的一个表征，已突破原来农业时代的空间上二元划分，无论长城内外大江南北，都混合相近，国家治理体系更接近“一元”。但这种新的“一元”，却是混合着“动静”的一元，这种新的国家治理体系，会兼有“郡县”与“盟旗”的特点。中共在这个过程中如何调适，从过去组织静态小农的经验，转变成组织流动的农民工与白领，将成为长期的新课题。