美国最新发布《东南亚攻略2.0：争议空间》_风闻

美国最新发布《东南亚攻略2.0：争议空间》作者：plus观察者

本文转载自：学术plus（ID:caeit-e）

2019年3月，美国安全中心（CNAS）发布报告《争议空间：最新版东南亚攻略》，提出地缘政治不稳定的东南亚已经成为中美竞争的重要“战场”。本报告分析了东南亚的政治经济现状，以及美国，日本和中国与东南亚互动联系的方法。并从经济、安全、外交、与日本的联盟，这四个方面对美国政策的具体的建议。

文章仅供参考，观点不代表本机构立场。

作者：Patrick M. Cronin, Abigail Grace, Daniel Kliman, and Kristine Lee

发布时间：2019年3月

编译：学术plus 谭惠文

来源：https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org

 报告主要观点一览         1“东南亚”争议空间地缘政治极不稳定

随着中美两国在塑造21世纪世界规则与价值观方面的竞争日益加剧，东南亚已成为本世纪一个非常有争议的空间。

一方面，中国具有优越的邻近地理位置，以及强烈开拓地缘政治的意愿；而另一方面，东南亚位于中国外交、经济、和军事影响力的最前沿，且缺乏一个强大的、有影响力的大国，使得该地区地缘政治取向非常不稳定。

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东南亚如何站队

决定中美谁胜此局

其中最关键的问题是：该地区各国能否保持其经济主权和决策自由？还是会全面增加其自由和开放的程度？亦或相反而走向闭塞？

如果东南亚认同并践行了中国的经济观与价值观，那么会令美国在中美竞争中遭遇重大挫折。而如果恰恰相反，美国将向中国和世界证明，即使在北京周边地区，基于（美国）规则的秩序也可以继续存在。

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东南亚战场

美将卷土重来

重新审视美国对待东南亚的方法，此时正当时。美国与东南亚地区的关系在奥巴马总统任期内达到高潮，而在特朗普一上台后，这一关系逐渐冷却。然而，特朗普政府已经认识到，在与中国的竞争中，东南亚无疑是一个至关重要的战场。

美国若想重新“走向”东南亚，也绝非难事。美国在印度洋-太平洋地区及其他地区的盟友和合作伙伴可以发挥关键作用，特别是日本，在该地区的经济与外交影响力不容忽视。虽然美国和日本在东南亚战略上达成一定的协调，但仍有继续努力的空间。

目录

如目录所示，本报告分为五个主要部分。第一部分探讨了主要大国（美国，日本和中国） 与东南亚进行联系的方法。其余部分重点关注美国如何从经济、安全、外交、与日本的联盟，这四个方面不断与东南亚建立更深入联系。报告从这四个方面分别提出了对美国政策的具体的建议，这些建议的目的是使东南亚能够以自己的方式规划未来。

 报告部分主要内容编译如下 

 完整报告下载请点击文末“阅读原文”

东南亚现状

东南亚已成为印度洋-太平洋地区最具争议的空间。基于广泛的实地研究，本报告将该区域的发展状况概括如下：

（1）中国加大对该地区的投入。为扩展在东南亚的影响力，中国投入了大量资源，并采取一系列综合性的方法和措施。（2）中国通过国际联盟组织影响该地区国家。东南亚国家联盟（ASEAN）是该地区最为主要的区域联盟组织。（3）当地国家站队困难。该地区的国家普遍不愿与美国更公开地结盟，即使最终结果对他们的长期选择自由有害。（4）中国的经济方案更受欢迎。目前，东南亚国家并不认为美国的全面经济战略能够替代中国的贸易投资方案。（5）美在该地区战略只是“画饼充饥”。美国所承诺“增强东南亚国家自卫能力”，最早也要到2030年后才能得到回报。（6）美日联系依然紧密。日本与美国在东南亚有着广泛且共同的愿景：赋予各国绘制自己命运的权力，同时逐渐变得更加经济开放和民主。

报告概述

凭借其快速增长的经济，战略地理和多样化的政权类型，东南亚正在成为印度洋-太平洋地区最具争议的地区。美国及其盟国（尤其是日本）正在与中国展开竞争，以塑造其整体战略联盟。

中国在东南亚影响不断增强。中国对东南亚采取了资源充足，整体政府的方法。由于中国在东南亚的大量基础设施投资，中国已经占据了重要的经济地位，因此其在安全和政治领域影响该地区的能力也在不断增强。美国卷土重来，日本很关键。美国2017年初退出跨太平洋伙伴关系（TPP），为中国提供了在该地区推进其目标的机会。美国与日本在该区域优先事项上达成同步，是东南亚长期战略联盟的关键决定因素。

东南亚已成为中美战略的关键试验场。凭借其流动的国家定位和地理位置作为印度和太平洋之间的枢纽，东南亚已成为美国和日本都支持的自由和开放印度太平洋（FOIP）战略的关键试验场。中国在南海人工岛屿的稳定军事化就是最明显例子。到目前为止，中国在和平与武装冲突之间的“灰色地带”的策略已经使美日等国陷入一种反应迟钝的状态。美国在南中国海开展了更多的定期航行自由行动（FONOPs），越来越多地与其盟国和合作伙伴（包括法国和英国）进行海军巡逻。可见该区域的利益是显而易见的。

虽然美国和日本仍然是该地区的主要经济参与者，但近年来中国已成为东盟最大的贸易伙伴。其贸易总额从2000年的400亿美元，增长到现在的3500亿美元。此外，东南亚作为“一带一路”的重点 ，中国对其进行了大量基础设施投资，并大大增加了影响，但同时，与之相关的债务、腐败、主权侵蚀、环境恶化等问题也进入政府和民众的视线。

数字领域是中国“一带一路”的重要组成部分。但东南亚国家目前对在线治理模式仍持矛盾态度。而中国的信息技术公司，正在积极推动东南亚互联网的国际化进程。

美国政策建议

  1.经济策略  

目前美国缺乏一个全面的区域经济战略，以取代中国的贸易投资倡议。虽然特朗普退出TPP，但现下已经意识到与东南亚合作的重要性。最近两党通过的《亚洲安抚倡议法案》（ARIA）表明国会在印度-太平洋经济和安全领域将加大支持力度。具体措施包括：

（1.1）促进双边贸易和投资：特朗普政府必须将重点放在东南亚，将双边贸易和投资关系常态化。考虑到之前退出TPP造成的信任赤字问题，推进双边自由贸易协定不应简单地为美国公司在东南亚的投资机会开放，而应进行政治包装，以吸引这些国家有抱负的中产阶级，使他们放心，美国的存在是为了赋予他们更多的经济权力。美国商务部也倡议，迅速执行美国-东盟贸易和投资框架协议（TIFA）。

（1.2）优先发展数字合作：2018年亚太经合组织成员国确定“为数字经济的增长创造一个开放、可获取和安全的环境……并促进稳定、安全、信任、信心和消费者权利保护”。东 南亚的数字化未来给美国公司提供了扩大其在该地区足迹的机会。在美国科技公司拒绝在东南亚竞争的情况下，其广大市场大部分被中国公司占据。比如，尽管亚马逊在2018年9月宣布对印度尼西亚进行重大新投资，但已经远远落后于阿里巴巴。此外，美国科技公司还应该推动电子商务等关键战略部门的发展。

（1.3）强调地区驱动的连接解决方案：2016年东盟通过了《东盟互联互通2025总体规划》（MPAC 2025），该规划将可持续基础设施、数字创新、无缝物流、卓越监管和人员流动确定为基础支柱，为深化美国私营部门在该地区的参与提供了机会。美国-东盟智能城市伙伴关系（U.S.-ASEAN SmartCities Partnership）是美国高科技产业进军东南亚的重要平台，美国副总统彭斯承诺美国在该项目上的初始投资为1000万美元。在基础设施方面，湄公河下游地区的投资机会巨大，战略性更强。

（1.4）创新的经济参与机制：尽管机会众多，但大部分美国企业仍不愿意进入东南亚遥远的外国环境。因此，美国农业部股权管理局正在寻找规避相关风险的方法，以鼓励美国本土的信息技术和卫生等行业进军东南亚。

（1.5）气候问题：气候变化仍然是当今东南亚面临的最深刻的非传统威胁之一。亚洲开发银行（ADB）估计，如果没有采取有力措施，气候和环境条件可能会使该地区2100年国内生产总值减少11%。

  2.安全策略  

近年来，美国政府不断加强东南亚的盟友关系。如，提供情报和系统；改进自卫和执法的设备和技术；政府机构间的培训和教育等。然而，美国安全合作仍面貌时间、地形和信任等障碍。尽管美国在东南亚有所部署，但目前而言，不会形成军队和海岸警卫队。从长远来看，美国所承诺“增强东南亚国家自卫能力”，最早也要到2030年后才能得到回报。但与此同时，中国向该地区投送力量的能力有了根本性的提高，包括中国人民解放军、中国海岸警卫队、海上民兵与东南亚地方海军和海岸警卫队。展望未来，美国应通过以下步骤在这些基础活动的基础上进行建设：

（2.1）关注非法、未报告和无管制（IUU）捕鱼行为：例如，印度尼西亚拥有世界第二大海洋捕捞渔业，作为其海洋经济首要威胁的IUU渔业通常与中国船只有关。美国应支持雅加达要求国际社会达成共识，将IUU渔业加入《联合国打击跨国或跨国捕捞公约》，并将重点放在中国。

（2.2）加强区域信息共享：无论是在国家内部还是整个东南亚，信息共享的努力仍然不平衡，也不连贯。美国应与东南亚各国政府合作，在区域信息融合的措施上保持一致。

（2.3）加大对越南打击：在东南亚国家中，越南的地理位置、部队结构、激增的军费及其与中国密切的关系，对美国的威胁最为明显。虽然美国应该更多参与其部队的现代化进程，但现实是，越南更倾向于以色列、印度以及俄罗斯等低成本供应商。此外，在促进越南从俄罗斯进口多样化武器的同时，美国应继续根据《制裁法》（CAATSA）免除对越南经济处罚，否则越南很可能对美国全球安全战略造成毁灭性后果。

（2.4）航海自由行动（FONOPs）的补充：美国在南中国海的航行自由行动并没有从根本上阻止中国在南海诸如人工岛屿前哨站的军事化等活动。一方面，美国应继续与其盟国进行海上行动，如2019年1月进行的美英联合演习。另一方面，美国应向该地区部署新类型的能力，以展示美国军事存在的灵活性和可变性。其中一个潜在的模型是美国高机动性火炮火箭系统（HIMARS），于2016年菲律宾巴厘卡坦演习期间试射——也标志着该能力首次部署到太平洋地区。

（2.5）澄清《美菲共同防御条约》（MDT）：尽管菲律宾普遍支持与美国结盟，但局势仍紧张。此外，该条约明确性不足也影响了美菲两国关系。若中国说服杜特尔特废除MDT，那么将会大大影响美国在东南亚地位。因此，与其去纠结有争议的海域，美国更应声明，不管是在什么地方，只要对菲律宾武装部队或海岸警卫队有侵略行为，都要参考MDT条约执行。

  3.外交策略  

美国应在符合美国利益的前提下实现东南亚国家各自的优先事项。同时加强善治，尽可能避免中国与当地政治精英的联系，从而影响其未来政治走向。对东南亚一些国家对美国民主促进的谨慎态度，美国应通过社会媒体等公共渠道扩大其 影响。鉴于中国已经成为东南亚最大的贸易伙伴，美国外交将不得不走上一条细线：承认东南亚的争议性，淡化对中国的担忧。具体目标如下：

（3.1）促进人力资本发展：包括大学教育、职业学校和技术部门的培训。美国国务院应尽可能利用《亚洲保证倡议法》的资金，鼓励美国大学与东南亚的大学合作，特别是商业管理、工程和其他技术项目，进行课程交流和职业培训。此外还有技术合作、中小企业合作项目。可以参考日本和德国模式（临床学院和大学工程项目与泰国同行提供联合课程）。

（3.2）加强青年参与：应更积极地与东南亚年轻一代接触。可以通过奖学金计划促进交流，并建立政治以外的文化学术上较为稳定的联系。美国国务院年轻的东南亚领导人等其他倡议（Sysali）已成功吸引东南亚新生代，如越南富布赖特大学（Fulbright University Vietnam），但目前需要的是进一步扩大投资。并旨在与这些国家下一代领导人建立联系，同时强调女性权力。

（3.3）强调卫生保健：该领域将带来可观的外交红利。该地区的国家面临众多医疗问题；在印度尼西亚，儿童发育迟缓影响到37%的5岁以下儿童，部分地区每年仍有大量人感染疟疾等热带疾病。美国千年挑战公司(Millennium Challenge Corporation)在2018年与印度尼西亚达成医疗保健方面协议。同时，美国政府应鼓励私立医院在几个重要战略国家建立分支机构。由于在菲律宾和印度尼西亚等国家完全没有这样世界级的医疗保障，因此，这些努力意义重大而深远。

（3.4）对中国的经济和军事活动发起“真相行动”：美国国务院应发布一份简短的白皮书，列出北京在南中国海的所有非法行为，包括违反环境法的行为。并召集盟国、伙伴国和其他类似国家围绕该文件集会。为了在东南亚地区更好地传播，美国可以利用媒体渠道，如美国之音，以及当地语言的在线社交媒体平台。并与东南亚各国政治领导人、军事和情报官员提供的私人简报结合，尽可能提供解密或可发布的信息，以阐明中国的相关行为。

  4.美日联盟

随着东南亚地区的竞争日益激烈，美国应尽可能与外部盟国和伙伴合作。近年来，得益于与日本、澳大利亚、印度等国以及与英国和法国在某些问题上的密切协调。鉴于日本在该地区的长期外交关系和持续的经济地位，美日可以调整期行动，与东南亚并行。本报告中对美国的建议，于日本同样适用。但美日两国也应该有选择地扩大双边合作，加强东南亚的规则秩序，同时抵消中国的影响。以下是几个重点合作领域：

（4.1）建立东南亚海洋研究所：该研究所将聚集国际性的学者群体，致力于建立关于生物多样性、减轻人类污染和可持续捕鱼的前沿知识——所有这些都是沿海地区生计的关键。美国和日本应共同资助这一研究所，将其定位于东南亚主要群岛国之一，如菲律宾。

（4.2）推进联合基础设施合作：尤其是在液化天然气码头等能源基础设施开发方面，美日合作项目有着重大机遇。该合作不应被公开界定为遏制中国，而应被视为塑造中国投资和基础设施发展举措成果的一种手段。此外，应进一步扩大美国、日本和澳大利亚之间的三边基础设施伙伴关系其他经济领域。

（4.3）提高对中国虚假信息活动的适应能力：中国通过机器人程序和“内容制造者”控制数字信息。美日应共同努力，帮助识别中国的信息活动。其中优先考虑菲律宾、马来西亚和印度尼西亚，一方面因为这三个国家人口最多，且互联网自由评分较高；另一方面，鉴于公众舆论对其外交政策决策的相对影响，它们尤其容易受到攻击。

（4.4）举办区域海洋领域意识大赛：美日应邀请东南亚的工程师和企业家参加DARPA的模拟比赛，重点为该区域“海洋领域意识”开发创新和低成本的解决方案。各小组可以比赛开发应用程序，使民用渔船能够在一个公共平台上共享信息，目的是开发一个类似Waze的海事领域应用程序，该程序可以从商用船只上的自动识别系统（AIS）收集数据，并在手机图片中分层，从而外部消息和其他形式的数据。

（4.5）投资高等教育合作：职业和技术培训视为自身成为创新中心的基础。例如，在泰国当地大学与日本科森国家技术学院等机构合作，开发培训模块，帮助泰国大学生熟练掌握用于操作人工智能的python等项目。美国国务院教育文化局事务部应支持美国大学与日本和东南亚学术机构合作，发展工商管理、工程和其他技术和职业培训项目。这种合作最终可能会支持在第三国（如印度尼西亚、马来西亚或泰国）建立一个以美日研究为重点的高等教育机构，部分由美国国务院和JICA提供支持，促进美国和日本顶级大学的学术标准。

（全文完）