楼继伟：中国迈向高收入阶段有8个挑战，高杠杆、契约精神、反腐、泛福利化…_风闻

来源：微信公号“经济学家圈”

本文为楼继伟于3月22日在主题为“深化改革开放，推动高质量发展”的“中国发展高层论坛·学术峰会”的发言实录整理

楼继伟，全国社会保障基金理事会理事长、中国前财政部长

以下为演讲实录：

本单元的主题是《中等收入阶段迈向高阶段的挑战和战略》，这是一个全球性的大题目，我只想围绕中国在这一阶段面临的挑战和战略谈一些看法。

去年，中国的人均GDP刚刚超过9700美元，按照世行的分类标准属于中等偏上，离人均1.26万美元的高收入国家的标准已经相距不远。当然，达到中等发达的水平还需要再翻番，还比较遥远。迈入高收入国家的前后是风险高发期，我是简单的说一下1998年开始的20年。

1998年中国刚刚迈入中等收入偏下阶段，这20年来的发展历程经历了两次的外部冲击，我们都较好地予以应对，并得到了较快的发展。

1998年的亚洲金融危机之际，我们通过1994年的全面配套改革实现了向市场经济基本制度的跨越，1996年实现了人民币经济项下可兑换，为适应WTO的规则要求我们用数年时间清理不适应世贸规则的法律和管理办法，等到外部冲击来临时，我们改革建立起来的市场配置资源的基础制度发挥作用，人口结构良好，红利充分释放，直接投资大量涌入。

我清楚的记得，当时亚洲各国陷入危机，资本纷纷都到中国来，人民币坚持稳定，政策也是对头的。当时逆周期的总需求应对，扩张性的产业政策持续地改善了基础设施，这几方面的原因使得民间投资和居民消费快速增长出现了高就业、低物价、快增长的良好局面。

在这一时期，收入分配差距拉大，重要的原因有：中国迅速地融入全球经济，不同群体的获益差别很大。社会保障制度刚刚起步，还没有有效发挥作用，历史原因使得农村教育水平较低，农民工的平均受教育水平只有初中，以及人口和土地流动的制度性障碍等等。

2008年，全球金融危机冲击以来，逆周期的总需求管理政策总体上是恰当的，政策的重点从需求管理进一步转向供给侧结构性改革。

例如，社会保障制度覆盖面已经遍及城乡，加大户籍制度改革、土地制度改革，加速推进城镇化，加大保护产权，包括知识产权的力度，在减税政策中突出对创新的支持，持续推动解除管制方面的改革，比如注册企业市场准入许可、投资审批周期等指标都大幅度提升。

从2008年到2018年这十年，中国在世行的营商环境全球排名提高了43位，达到了46位。在这一时期，同前十年相比，老龄化的步伐加快，人力资本提高加快，更加重视环保，企业的成本上升很快。一方面，部分失去比较优势的产业加速向外转移，另一方面，境内的创新力度加大。中国经济以更高的水平融入全球的产业链，总的来看，就业充分、物价平稳、增长率有所降低，由于收入分配制度初步建立并发挥作用，基尼系数在较高水平上企稳。

在当前是迈向高收入阶段的跨越期，前十年不显著或者关注不足的挑战在本期愈加显现，采取什么样的战略应对这些挑战成为至关重要的问题。

劳伦斯·萨默斯刚才讲到了，如果一直有比较良好的政策，无论是处于中等收入还是进入高收入阶段增长都可以持续，当然增长的速度可能有所不同，特别需要在高增长阶段之后进行政策转型。世锦刚才也点到这一点，技术给出良好的发展环境。但是我听他刚才讲的，这时候政策转型是难的。

我记得很清楚，2016年G20财长和央行行长会我是主席，我们这次中国方面主动提出得到大家的共识，就是把结构性改革作为我们年度推进的主题。当时容克主席讲到一点对我很有触动，我们都知道结构性改革应该做什么，唯一不知道的是我们做了之后还在不在那里——就是当利益集团，不仅仅是个人利益，而是全社会利益都触动的时候这个改革就积重难返了。

我们中国高层领导讲到，我们现在从高增长阶段向中高速度转变的时候是稳中有变、变中有忧。**我认为这种认识是最重要的，不要陶醉，**到了利益障碍变成全社会的时候，就会出现欧盟主席容克讲的那个局面。

现在有哪些挑战呢？我给大家讲讲有八个方面的挑战，我观察到的。

1、高杠杆率的挑战。

无论是宏观的杠杆率还是各分类杠杆率都偏高，必须有序地降杠杆，通过加强金融监管、严肃财政纪律，在降杠杆的同时建立长效机制。与之相关的是坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，构建房地产市场平稳、健康发展的长效机制，防止大起大落。

相比而言，我国基本是国内杠杆，外债规模不高，国际收支平衡。与一些拉美国家不同，这有利于我们增加信心，增强降杠杆进度的自主性，例子太多了，我点一点就可以了，不展开。

2、对中小企业，特别是小型科创企业融资的挑战。

这些在大部分国家都是挑战，都是短板，不仅是我国，其他中等收入国家、高收入国家，甚至发达国家，也面临这个情况。

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我国建立了中小企业融资担保基金、中小企业发展基金、规范发展VC/PE基金，创设科创板、改善证券市场监管，并对资本市场加大了外资准入力度，提出了自由化的时间表，中国央行也借鉴欧央行的经验，创设了一些结构性工具，支持这些小微企业。

总之，中国以适宜的政策、有效的监管，改革和扩大开放相结合的方式应对挑战。

3、消除绝对贫困和治理污染的挑战。

在减贫方面，中国作出了巨大努力，为全球减贫事业贡献了大部分份额。现在剩下的是绝对贫困对象，脱贫难度是最大的。治理污染有还欠帐的因素，粗放式忽略环境成本的发展方式是不可持续的。

这两方面靠政策也要靠改革，结合以人为核心的城镇化，加快农民工进城落户，既提高土地利用效率，又有利于较低的成本提供更合适的公共服务，这里也有利益的冲击，我也不展开。结合城市旧街区的改造，改善环境，既提高了土地利用率，又能提供具有规模效应的能源和市政服务，这些工作正在加快进行，有较强的再分配的效果和环境改善的效应。

4、现阶段信息复杂性快速提高，对如何发挥政府作用带来挑战。

消费的形态、产业的形态、技术和管理的创新日益多样化。在发展的早期，政府通过强指向性的产业政策引导经济发展，到现在效果越来越差。中国政策在持续解除管制、减税降费，放手让企业应对信息复杂性问题，让市场发挥资源配置的决定性作用。

去年中央经济工作会议提出：产业政策要从差异化选择性向普惠化功能性逐步转变，其实是看到了原来的方式效果越来越差，但是有一个探索过程。

其实在这方面，西方国家有不少好的做法可以借鉴，德国提出2.0、4.0，我看他一些政策其实是有点普惠化功能性的。美国是信息高速公路，早期是曼哈顿计划，中期的某些产业政策等，我们都可以借鉴。

5、产权包括知识产权契约精神不足的挑战。

产权包括知识产权的保护，以及契约精神不足的挑战。中国经济的重要驱动力，是具有经济人行为的地方政府相互竞争，这带来了经济的快速发展。但行政运动式的推动工作，负作用就是产权保护和契约精神不足。

信息复杂性快速提升，越来越需要企业在竞争中推动经济增长。在推动结构升级的现阶段，政府要退出竞争，转向保护产权、保护契约，给企业可预期的经营环境。

近十年来，在这方面的工作力度和改进相当大，如设立巡回法庭、处理跨区域的重大行政和民商事案件、创设知识产权法院、互联网法院和上海金融法院，严厉打击制假售假，加大科技创新保护力度，服务金融等现代服务业的发展，营造法制化的保护环境等等。

6、防止腐败蔓延的挑战。

从中等收入迈向高收入国家的前后，特别是在中国发展的现阶段，现代国家治理体系还未成型，极易造成腐败蔓延的态势，一些中等收入国家因此而缺失公平正义，缺乏增长动力，是落入陷阱的重要原因。

中国共产党和中国政府高度重视反腐败工作，首先是反腐败没有禁区，所谓打虎拍蝇；另一方面是建立长效机制，解除管制，简政放权，大幅度压缩了寻租的机会。

中国共产党对所有的公权力机构实行任期巡视制度，建立国家监察委，并从司法体系改革相结合，提升法官的职业化水平，增强审判独立性，推进反腐败工作规范化、法治化，反腐败斗争取得了压倒性的胜利。

7、泛福利化导致竞争力缺乏，经济不可持续，最终造成严重通货膨胀的挑战。

这种情景在一些拉美国家和个别东南亚国家都可以观察到。中国在这方面的政策是比较稳健，没有实施大面积的价格补贴，随着老龄化加快，现有社会保险体系的碎片化、不可持续性显现。

对此，从去年开始已启动全国养老保险全国统筹进程，开始划转部分国有资本充实社会保障基金。当然，建立起更加公平可持续的社会保险体系还要付出艰巨的改革努力。

8、融入全球化的开放战略受逆全球化思潮冲击的挑战。

这是世界各国都面临的问题，需要共同的努力应对。中国改革开放伊始就全面拥抱全球化，以开放促改革，模范的履行世贸组织各项规则，高质量地履行节能减排责任。

刚刚结束的全国人大会议审议通过了《外商投资法》，以“准入前国民待遇+负面清单”为基本要求，体现出在进一步开放中遵守共同准则的鲜明态度。

中国作为最大的发展中国家，从食品、服装到家电、汽车、飞机等数百种商品都是单一最大市场，任何国家都不会忽视，中国是产业链最齐全的制造业大国，传统劳动密集产业正在向较低收入国家转移，以农产品多元化为主的新型劳动密集型产业正在中西部地区兴起，制造业和新兴业态正在快速升级并吸纳和延伸全球的产业链、供应链。

挑起贸易摩擦对中国不利，对发起国不利，排除中国的国际经贸规则安排是做不到的，各国都有不能承受之重。刚才劳伦斯·萨默斯讲了，现在不是大而不能倒，是大而脱不了。各国都有不能承受之重。同时，40年的改革开放历史一再表明，中国是接受国际规则的，因为这些规则绝大多数是同我们改革的要求相一致的。

以上8个方面的挑战，将阶段性的或者持续性的在迈入高收入国家的前后出现，成功地应对这些挑战将不断创造出发展的机遇。

我要强调一点，刚才所列举的应对措施并不全面，但绝不仅是我认为应当做的，而是我列举了中国共产党和中国政府正在做并宣誓持续做下去的事实，正在实现和发展的事实证明，我们有信心、有能力应对挑战。

谢谢！