想解决教育问题，光靠加大财政投入是远远不够的_风闻

文章首发于公众号：叁里河

作者：惠子

“教育经费占GDP比重”达到4%的指标是世界衡量教育水平的基础线。早在1993年，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》就提出，“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%。”然而，这个目标直到2012年才得以实现。

此后的几年，国家进一步加大对教育的投入，2017年投入的教育经费再创新高，达到42562.01亿元，这是自2012年首次超过4%以来连续六年保持在了4%以上。

然而在大量的教育经费投入下，我国的教育还是存在着诸多问题，而这当中的一些问题就是由于教育经费投入不均造成的。比如超级中学的兴起加剧了教育资源分配的地域间、城乡间的不公平，教育经费投入的差异带来了东中西部教育发展的不均衡等。

为确保教育现代化目标任务的实现，《中国教育现代化2035》中明确的保障措施继续包括“保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例一般不低于4%”。不过在“后4%”时代，相信教育投入肯定被赋予了更多新的内涵。

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中新网在几年前的一篇报道中描述了这样一面：

眼看就开学了，哈尔滨市永源职业技术高级中学校长刘发很发愁：“今年学校计划招生140人，报到的学生还不到80人。学校给每名老师都下达了3个招生硬指标，但有的老师还是一个也没招上来。”刘发还表示，“我们是公办学校，招生没有特殊政策，像一些民办的职校招生时介绍一个学生甚至能获得上千元奖金。”

招生难的问题是大多数中职学校都会遇到的情况。即使是几年后的今天，这种情况也没有好转，一些地区的中职学校招生更加困难了。究其原因，自然生源减少、高中扩招以及家长对于职业教育的偏见，这几者的共同作用导致了这种局面。虽然这种现象在大家看来是理所当然会发生的，但实际上，目前中职教育的发展已经在不断偏离国家对于职业教育所设定的战略方向。

2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中首次提出要“保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当”。而根据教育部职业技术教育中心研究所近期发布的中等职业教育质量发展年度报告，2017年全国高中阶段教育招生职普比为42.7 ∶ 58.3， 在校生职普比为40.2 ∶ 59.8。职普比已经从当初设定的五五开发展成了四六开。

2014年，教育部等六部门印发《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，提出2015年中等职业教育在校生数应达到2250万，2020年在校生数达到2350万。而2018年，全国中职学校在校生仅为1551.8万人，较2010年减少了680万人，降幅高达30%，已经大幅低于之前设定的水平。

国家之前给中职教育设定目标的初衷之一是希望作为教育公平的弥补，通过加大对中西部中职教育的财政补贴，帮助低收入群体增加受教育的机率并且改善就业难度。所以从2009年开始我国推出了中职教育免学费的政策。先是对农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费，并且中央对中西部地区给予更多的财政补贴，西部地区中央与地方的分担比例更是能达到8:2。

到了2012年，优惠政策已扩大到所有农村学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生。《2017年中国学生资助发展报告》显示，2017年中国对中职学生的补助投入了365.29亿元，占到全部资助比例的20%。同时，我国财政性职业教育经费政府投入比重也在不断增大，这种趋势在中等职业教育上尤为突出：中职教育经费从2007年的852亿元增长到2016年的2222亿元。而其中财政性经费的占比从2007年的60.13%增加到2016年的87.67%。

但遗憾的是，对于中职教育的政策优惠和财政上的大量补贴并没有改善中职教育的运营情况，也没有改变中职高中招生比，中职学校的辍学情况则更加惊人，这种情况在西部地区特别明显。根据中美两国之前联合参与的“农村教育行动计划”（REAP）的测算，全国至少有220万中职学生在一年级辍学，有61%的西部地区的学生在中职毕业前就离开了学校。

令人意外的是，能够接近或者达到职普1：1招生比例的省份更多的来自于东部地区，其中江苏省是目前唯一一个能实现1：1招生比例的省份。当然，这跟它的教育体制有一定关系，江苏多年来能始终维持一个较高的高考录取率水平正是因为它们在中考的时候就已经提前分流了。

图片源自：职业技术教育

在去年6月15日，江苏省教育厅厅长对“职普分流”进行了深刻的反思，“江苏片面追求升学率，减少分母，突出分子，这是我们执政理念出了问题，曲解了中央的政策，造成群众不满意，也造成了严重的不良社会影响，我们追求标新立异，折腾过多，美其名曰改革，实质为折腾、乱折腾。现在问题到了非解决不可的程度，我们要全面认真反省。教育督导方面，普职比6:4就算合格。各地可鼓励多办综合性高中，让孩子能参加高考，这里特别提醒各位书记，灵活理解和把握“大体相当”。”

但在另一方面，江苏又在继续增加给中职教育的拨款。江苏省今年发布的《进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的实施意见》里面提到说要逐步提高中等职业教育生均公用经费拨款标准，使中等职业学校生均财政公用经费达到普通高中的1.5倍。

江苏省教育厅厅长的发言跟江苏政府进一步加大对中职教育投入之间看似矛盾但其实并不矛盾。财新在一篇名为《误了百万中职生》的文章中曾经提到，

“中国教育政策制定者不愿承认的一个事实是，随着产业升级、经济转型，中国需要大量职业技术人才，加大职业教育的思路由此逐渐成型。”

在一定程度上，江苏省的职业教育在领跑全国的同时也让它成为了这个政策的受益者。虽然中职教育发展模式与产业需求之间确实会存在一定的错配，但整体来看，江苏省中职教育的发展对于当地产业结构的调整还是起到了一个积极的作用。

光明日报在一篇名为《江苏职业教育是如何领跑全国的》文章中指出，

“为优化专业布局，江苏省定期发布中等职业教育专业结构与产业机构吻合情况预警报告，紧盯先进制造、现代物流、信息服务、生物医药等新兴产业，大力推进职教专业与产业联动升级，纷纷根据地方经济发展所需技术技能型人才的结构和层次，主动调整相关专业设置。据统计，“十二五”以来，全省职业教育培养了300多万名高素质劳动者和技能型人才，在先进制造、轨道交通等行业，新增人员70%以上来自职业院校。”

但一个不可否认的事实是，即使是江苏这样已经提早进行过产业升级的地区，推行职业教育也是步履维艰的。江苏的基础教育在全国位列前茅，但它强制限制普通高中入学率的规定也让江苏中考竞争的激烈程度在全国都罕见。说到底，这一政策是以牺牲了众多初中生的自主选择权利为代价，因此也引起了不少的争议和不满。

江苏尚且如此，对于众多以一、二产业为主导的中西部地区和欠发达地区应该就更难了，它们中的一些目前还在面临着产业优化升级的挑战，需要大量的技术人员来推动当地经济转型。这里出现的另一个矛盾就是当地之前培养的人才其实并没有适应市场的需求和当地产业的发展，很多中西部的职业学校都面临重新布局的问题。

不过相比于结构的调整，我国发展职业教育受阻的关键应该还是就业后的薪资水平和社会认可度。中国职业技术教育学会副会长沈剑光表示，“发达国家中职教育的发展状况证明，经济发展水平的提升与产业结构的升级，并不会必然导致中等职业教育地位的弱化以及职普比的下降。事实上，中职教育正有力地支撑着像德国这样的制造强国朝着更高的目标迈进。”

但是我们同时应该看到的是德国制造业的高薪资水平。德国就业市场网络平台Stepstone2月27日公布的2018年工资调查报告显示，汽车制造和机械制造行业都是德国平均工资最高的五个行业之一，平均年薪分别能达到6.68万欧元和6.54万欧元，明显高于德国的平均水平。

图片源自：德国生活报

根据《中国中等职业教育质量年度报告2018》中的数据，目前服务于中国制造重点领域的专业毕业生是最多的。2017 年中职毕业生中信息技术类、加工制造类和比例分别达到了16% 和13.8%。而这两类能拿到的平均工资仅为2000～3000元。

图片源自：职业技术教育

《中国教育现代化2035》里面提到要“加快发展现代职业教育，不断优化职业教育结构与布局。推动职业教育与产业发展有机衔接、深度融合，集中力量建成一批中国特色高水平职业院校和专业。”希望未来这些学校的建成能在一定程度上改变社会对于职业教育的认可度，选择职业教育的年轻人也不仅仅是因为在通往高等教育的独木桥上被挤下来之后而作出的无奈选择。

但从本质上说，职业教育能否顺利推行绝对不是靠教育改制或者政策支持就能实现的，或许只有当经济发展到一定程度，当我们国家的一些先进制造业可以给出高于平均工资很高的薪资的时候，职业教育的社会认可度才能真正得到提升吧。

那么相比于教育问题，这就更像是一个经济问题了。

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2017年，有“高考工厂”之称的衡水中学进驻浙江嘉兴平湖市，在当时引发了广泛的讨论。浙江省教育厅基础教育处处长方红峰接受采访时表示，

“它（衡水中学）是个应试教育的典型，它眼睛里只有分数没有人，跟我们浙江以人为本的素质教育理念不符合，他们认为是先进，我们认为是落后的，我们浙江不需要。”

这已经不是衡水中学第一次在异地建分校了，但是受到这么大的争议还是头一回。在此之前，它通过与地方政府、企业三方合作的方式，在其他7个省份开了17所分校。具体看的话会发现，这些省份都集中在了中西部地区。

不过从浙江的实际情况来看，它可能真的不需要衡水中学。南都观察在《浙江为什么不需要“衡水中学模式”？》一文中指出，“浙江宣称自己不需要衡中模式，或许有实际状况的依据和支撑，但这并不是中学自主选择的结果，也不是教育行政部门管理的功劳，而是取决于浙江与河北不同的教育资源配置模式、经济发展状况、省内高校水平等等因素。”

一个不可否认的事实是，受到经济发展条件的制约，地区间的教育资源不均衡情况已经愈发明显了。所以在中西部省份大搞应试教育的时候，浙江这样的东部沿海省份还可以大力提倡素质教育。我们可以用生均一般公共预算教育事业费（以下简称教育经费）这个指标来简单的衡量一下各地对于普通高中的教育经费投入力度。

2017年全国普通高中的生均教育经费均值是13768.92元，然而在31个省级行政区中，能够达到这一平均水平的只有13个。如果按照东部、中部、西部进行划分，那么除了湖北这一个中部省份、以及西藏、青海、内蒙、新疆这几个生源很少的西部地区之外，其他8个省份均来自于东部地区。从下面这张图可以看出，虽然各地的高中教育经费都处于逐年上升的状态，但是东部地区的增幅已经显著高于中西部地区了。

我们经常听到的一种说法是教育经费也存在着“中部塌陷”的现象。简单来说就是，从经济发展水平上来看，中部不及东部，因此自身的教育发展会受到经济发展的制约；从国家政策上来看，中部又不像西部那样获得那么多的帮助和政策支持，国家在实施西部大开发的同时，中央财政也加大了对西部教育的转移支付力度和专项投入，两者综合作用就会出现中部教育的财政投入不足的情况。据测算，2017年中部地区普通高中的生均教育经费均值是12250元，要低于西部的14140元以及东部的26520元。

但是如果仔细看西部地区的细分数据的话，会发现这种算法还是有些问题的。比如西藏由于生源过少，普通高中的生均经费高达3.2万元，仅次于北京、上海和天津，因此也抬高了西部的平均数值。类似的省份还有新疆、青海和内蒙，把这几个省份剔除掉再测算一次，能够得到的结果是即使获得了大量的转移支付，西部剩余8个省份的普通高中生均经费仅为11580元，甚至要低于中部的平均水平。从这个角度来说，虽然中西部教育投入的资金来源有差异，但它们的教育现状特别相似。

除了在生均经费上很接近之外，近期中西部地区在教育发展上最大的共性莫过于都兴起了大量的“超级中学”。跟上世纪90年代示范性高中建设催生的“县一中”现象不同的是，“超级中学”大多位于省会城市和地级市。

不过在现行的体制下，这种现象的发生其实是必然的。地方政府往往是这些“超级中学”的推动者和拥护者，因为“超级中学”不仅可以保证它们在“教育GDP”（升学率、北清率）的攀比和竞争中得到满意的结果，同时也符合“优化资源配置、提高办学效率”的利益观念。因此，集中全部优质资源办立竞争力强的高中，显然成为了地方政府十分理性的选择。

比如衡水市政府之前为了确保2000年前能将衡水中学列入示范类高中的行列，在当年衡水市政府财政收入不到2个亿的情况下，市委书记提出在96年-98年间分三年拨款1200万给衡水中学。从结果上看，衡水中学也确实帮助当地政府实现了教育政绩上的追求，2018年北京大学和清华大学在河北的录取总人数是370人左右，衡水中学占据了214个，占比接近三分之二。

从中西部各地区的数据上来看，省会城市也确实能够获得更多的教育经费。拿全国生均教育经费最低的河南来说，2017年全省普通高中的生均教育经费仅为8149元，而拥有郑州外国语学校、郑州一中等“超级中学”的省会郑州，2017年普通高中的生均教育经费则高达15750元，差不多是全省平均水平的两倍。

和“超级中学”现象一起产生的，是“县一中”的没落。河南师范大学教育学院副教授李醒东曾撰文介绍，在市区超级中学的生源与师资“虹吸”效应下，县一中面临教师外流与优质生源的紧缺，优秀青年教师也在各种福利待遇诱惑面前频频跳槽。

为了争夺生源和资源，县一中所能做的只能是进一步加大对当地教育的投入力度，这种情况在贫困地区尤为明显，所以我们经常会看到一些中西部贫困县办大教育的案例，比如甘肃会宁、云南会泽以及河南郸城等。以会宁县为例，它是国家级的深度贫困县，但与此同时，它又是甘肃的状元县。网络上之前流传的一份关于会宁县的“特别名单”显示，40年来会宁县被北大、清华录取的学生高达122名。另据会宁教育部门统计，自恢复高考以来，会宁已累计为全国大中专院校输送学生11万多名，其中，硕士5500多名、博士1100多名。

有人概括说“老师苦教、学生苦读、家庭苦供”是会宁县高考成功的秘诀，但是这一教育奇迹的背后其实还有当地政府对于教育的倾力付出。2018年，会宁县一般公共预算支出为40.5亿元，有90%都来自于上级政府和中央政府的财政转移支付。其中，全县的教育支出为9.8亿元，占到预算支出的24%，而全县的一般公共预算收入仅为2.7亿元，教育投入是县本级预算收入的3.6倍之多。不仅如此，会宁政府此前还曾投入2.1亿元用于会宁二中的搬迁新址。

我们在职业教育的部分里有提到，国家设置职普比例、加大对中西部地区中职教育的财政补贴是希望它可以作为教育公平的弥补，帮助低收入群体增加受教育的机率。我们同时指出的一个现象是，能够接近或者达到国家设定的目标的往往都是东部沿海省份，中西部地区已经逐渐偏离了“大体相当”的目标。拿甘肃来说，2017年当地的职普招生比例为32.8：67.2，在31个行政区划中，中职的招生比例仅高于西藏和吉林。

虽然中西部贫困地区并没有按照国家的意图通过发展中职教育的方式来弥补教育公平，但事实上，它们正在以另一种方式实现着。教育能改变命运，这在很多中西部地区已经是一种信仰。这些地区的政府增加普通高中入学比例的这种选择说明，它们乐意继续给民众这种信仰。

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通过国务院下发数份文件的形式，我国官方在2016年正式承认STEM教育的重要作用，STEM不仅是对原有教育系的的补充，更是被看作是应对人口红利消失后的劳动力和劳动技能短期、以及在新兴产业中抢占先机的战略。

但是，官方承认的战略地位并没有匹配到对STEM教育的整体规划上。在大部分情况下，各方对于STEM的认识还局限在 “素质教育” 或者 “兴趣活动” 上。但这种教育模式的核心，学科融合和批判思维，以及其所要求的课程体系重建、新的评估标准都没有得到应有重视，而这种宏观上的调控则是需要政府主导的。

在美国，根据2016年的STEM教育进度报告，有14个联邦机构对超过200个STEM 教育项目进行投资，年均总额超过 29 亿美元。历年总统预算中也都会分配数十亿美元的资金用于扶持，鼓励课程创新和开发。

而在国内，只有少数一线城市会以学生人头的形式进行机械式补贴，例如北京按照城区生均 700 元一年、郊区生均 900 元一年标准进行补贴，很少从整体出发，对相关项目的研发进行资助。这在本身就缺少 STEM 教育土壤的国内，只会造成对概念的误读和流于形式的实行。

一个有意思的现象时，当 2017 年 STEM 的概念开始流行的时候，最兴奋的不是政府与教育者，而是资本和企业。

教育者的短缺也是一大问题，甚至在《中国 STEM 教育白皮书》，STEM 师资队伍被认为是制约发展的最大瓶颈，“中国 STEM 教育最缺少的是技术与工程教育，而原有的师范院校中没有相应专业，所以技术工程类教师在学校非常紧缺”。

而即使是已有的自然科学老师，也像上述编程培训班的例子一样，存在能力错位、过时的现实。几年前一名试图在儿童编程领域的创业者就曾吐槽过：“会编程的不会教孩子，会教孩子不会编程。”

中国日报英文版在去年的一篇文章中提到的数据，超过 80% 的 STEM 科目教师没接受过严格的科学教育，自身水平也只在中学水平。

在没有教育者的基础上，进行课程创新和学科融合这种系统性工作就无从谈起了。《中国教育报》曾有篇关于学科 “拆墙” 文章，里面一位教师就坦言，习惯了传统分科教育下的工作模式，打破学科壁垒会让他有 “帮别人挣了钱，荒了自己的地” 的顾虑。

最后，谈到中国教育，就难以避免资源不平均的现实，对于本身就重投入的 STEM 教育来说就更加如此。关于这种新模式的新闻中，拿来举例的学校无外乎北上广的名牌学校。

去年十月份，苹果 CEO 蒂姆库克在参观北大附中朝阳未来学校后，盛赞未来学校在科学、计算机教育上的多样化以及普及程度。然而，给大众留下印象最深刻的却是 “这个学校人手一套 iPad Pro 加触控笔”。

在官方定价下，一套这样的设备至少七千多元起步，即使是在北上广深的私立学校，这种投入也是属于极少数人的特权了。在收费 20 多万元一年的上海美国学校，笔记本电脑等设备也是要求学生自带的设备。

至于国外，BBC 在 2014 年就曾经报道过大约有 70% 的中小学以及为学生陪伴平板电脑，其中有 9% 的学校人均占有比例达到一台的水平。

而在 STEM 发源地美国，这种差距就显得更大了。2016 年硅谷圣塔克拉拉高中设立的 STEM 实验室里，学校通过与基金会合作等方式为学生购置了 3D 打印机、矿机以及电脑刻字机其它工业级设备，并为学生引入了以 STEM 专业为目标的六年培养计划。

根据创丰资本的行业报告，国内一套可能不如上述标准的高级实验室的成本就在百万元以上。这种投入无论是从经济角度考虑还是学校办学成绩角度考虑，在目前国内的教育体制、以及家长的名校导向下，是九成的学校难以做到的。

而目前以政府财政扶持为主的方式也意味着，如果把经济成本再平铺到本就不平均的经济发展上，两端差距将被进一步拉大，高线城市公立学校尚有财力支持 STEM 投资，而大部分地区只能归于 “无条件的” 一类，当发达地区的公立学校纠结于如何 STEM 落地的时候，三四线城市的教育者直到 2017 年才接触到这个名词，至于乡镇地区的情况就更差了。

与 STEM 教育类似，特殊教育在我国目前面临的也是有需求、师资以及教育体系无法有效匹配的困境。

首先是需求被严重低估，根据中国残疾人联合会统计的数据，2017 年底我过有特教学校 2107 所，在校生约 59 万人。而 2017 年《第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》显示，我国 6-14 岁学龄残疾儿童的数量为 246 万人。

这相差巨大的数字说明，虽然残疾儿童入学的情况逐年改善，但是仍有很大的空隙需要填补。此外，在适用特殊教育的标准上也可能存在与时代脱钩的现象，使情况过于乐观。

例如，人口基数比我们低得多的美国，在其 2018 年教育部报告中，适龄残障学生的数量超过 230 万；人口更少的英国，官方数据也显示 2018 年特殊教育学生数量也有 128 万人。

即使排除统计口径的差别，客观数据上的差距也能说明对特殊教育定义过于狭隘的情况。如果把上述美国的适龄学生统计口径扩大到语言和表达障碍以及其它精神损伤，数字会达到 670 万之巨，而在国内，后面几种根据现有的残疾定义，可能就被排除在外了。

总体投入方面，虽然过去的十几年间，我国不断加大对特殊教育经费的投入，从2005年的23.5亿元增加到2016年的135.7亿元，增长了4.8倍。但是相比于其他教育的投入，对特殊教育的支持力度依然不足，我国特殊教育经费占总体教育经费的比重仍然很低，2016年仅为0.35%，而在2016年美国的教育经费中，有18.1%都投入到特殊教育中，用于改善障碍学生的教育质量和早期干预。

拿具体指标来看，2015 年全国特殊教育专任教师为 5 万人，而校生为 44 人左右，师生比约为 1:9。在个别情况下，例如广州，随班就读学生与专职老师的比例可达到 1:36。同样拿美国对比，根据 2014 一项从两百多所学校取得的数据，平均数据为教师学生 1:4.7，整体水平在 1:1 ～1:15之间。

此外，类似 STEM 的情况，中新网报道也调查称，“普通学校也没有建立起系统针对所有教师有关全纳教育的持续培训体系，部分普通教师把接受特殊需要儿童视作负担，导致全纳教育无法落实。”

在这个基础上，虽然教育局发布了一系列特殊教育的课程标准和项目库计划，但离开专业人才的支持，教材的编辑、改造，教学设施应用等等自然也就很难实现。体现到结果上，就是残疾儿童毛入学率与普通儿童毛入学率长期存在的 20% 左右的差距。

同理，再叠加教育资源不平衡的现状，城乡之间、城与城之间，省与省的差距会进一步加大。根据 2017 年《人权》杂志对我国残疾儿童受教育权的分析文章，机构性差异除了上述与正常儿童在毛入学率上的差距，还包括了城乡差异、性别差异和省际差异。

根据《中国教育经费统计年鉴》的数据，2016年地方全国生均特殊教育经费支出均值为51347元，北京、天津、上海和西藏的生均经费均超过10万元，而安徽、江西、云南、河南等诸多中西部省份的生均经费都不足4万元，贵州仅为29000元。

其中，具体表现为 2015 年后农村义务教育残疾儿童受教育比例远低于城市儿童；残疾女童受教育机会远低于残疾男童的受教育机会；以及教师队伍建设水平、生均教育经费支出省际之间不均衡。《人权》杂志整理的数据显示，农村残疾儿童接受义务教育的人数在2007年达到高峰之后就呈现出逐年下降的态势，占在校生的比重从2007年的42.64%下降到2015年的21.83%。而残疾女童接受义务教育的比例在占比最高的2013年，也不过只有35.85%。

很显然，尽管国家在教育资源配置上始终强调要继续向西部地区、农村地区和贫困地区倾斜，但现状却是差距在逐步被拉大。

国务院发展研究中心副研究员单大圣表示，“中国在缩小教育差距、推进教育公平的过程中，始终面临着利益的深刻调整，不破除既得利益的羁绊，改革就难以真正突破。“