从王保长到朝阳大妈：谁是居委会政治的实权派？_风闻

【毛丹 / 浙江大学社会学系教授】

［导读］今天，大城市、县城、乡镇成了中国大多数人生活的环境，而城镇生活势必离不开城市管理的基层组织，例如街道办和居委会。回溯历史，在解放军接收大城市和建国后的经济建设中，中国城市基层治理组织和人员发生了剧烈重构，并且建立了独具特色的街居制。

作者认为，建国之后的城市中存在着国家组织社区、社区配合和社区自我维持三种治理机制。从国民政府的保甲制过渡到新中国的城市基层制度，绝不仅仅是制度名称的变化，背后还有政权运转、国家主导工业化等政治经济学背景。街居制度其实是双间接机制，即民众通过居委会间接民主，国家通过居委会间接统合基层。这其中的居委会积极分子既不像干部，也不像群众，却发挥着半职业中间人的作用。文章原载《社会学研究》，仅代表作者观点，特此编发，以飨读者。

城市基层社会是1949年后中国社会的独特样态之一，国家视之为基层政权辖下的居民区群众及其生活生产。分析1949-1954年的历史档案可以发现，城市基层社会始于国家型构街居制，有三种机制共同发生了作用，即国家迫近和组织社区的机制、社区的配合机制和社区的自我维持机制。三种机制并存，基本上规定了此后城市基层社会的运行方向、基本特征以及改革所需要解决的主要命题。

在很长时间里，中国社会主要是由单位化社会和基层社会构成。前者是由党政机关、原企事业单位管理的人群。后者则是单位管理之外、由城市居委会和农村村社管理的人群，其中，城市基层社会主要由街居制支撑和约束，管理党政机关、企事业等单位之外的人群。城市基层社会在体量上比单位制社会要大。

******▍******城市基层社会的两大鲜明特性

新政权大规模构建城市基层社会的实践自1949年即已开始，不过关于基层社会的表述要略迟几年。1956年，邓小平在中国共产党第八次代表大会上使用“社会生活”一词，用以区分“党的生活”。刘少奇则进一步对“社会生活”与“社会生产”进行了区分。1959年，刘少奇又就人民公社做出表述：“人民公社这种社会组织形式，在我国进入共产主义社会之后，也将是一种适当的基层社会组织形式……在组织生产的同时又组织生活，实现国家在农村的基层政权机构和公社的管理机构合一”。他的表述显现了新的农村基层社会随着基层政权进入而生成的特征。由此，城市基层社会逐渐被视为街道和居委会所管辖的城市居民区群众的生产生活领域，主要管理的是里弄中无单位的一般居民群体及其生产生活。

城市基层社会具有两大鲜明特性。其一，把以往的居委会辖区、现在的城市社区视为基层社会，以说明社区之下再无别的基础性社会组织层次，但其重点是强调基层社会所对应的是基层政权，处于后者的直接管理之下。这反映了我国社会管理的传统，即政府直管社会，深度进驻社区，用类社区化把单位外的人员组织管理起来，置于基层党政直接、主动管理的范围内。其二，党的基层组织在哪里，基层就在哪里。党的基层组织是党支部。支部在1949-1954年设在街道并指导居民区工作，改革后也一直设在居民区/社区，居民区/社区就是基层社会。所以，基层社会体现了党领导社会的特征。

******▍******居委会与国家统合意图

1949-1954年是中国街道居委会制度从尝试到定型的五年，国家最终明晰了政权与居委会的关系要求、居委会与居民的关系要求。观察这个过程，可以发现国家对基层社会的基本定性与期望，以及1954年成形的基层社会在多大程度上实现了国家的逻辑和意图。

（一）启动阶段：战略上高度重视重建基层组织，策略上对保甲人员先用后换

新中国第一个居民委员会产生于1949年10月的杭州市上城区，同期在其他城区、其他城市建立的是居民小组。按照1949年11月杭州市市长江华在“杭州市第三次各区局长联席会议”上的解释，建立居委会的意图就是管理好城市人口，并且协助政府保护各种公共事业财产等。成立居委会是杭州市政府的首创，但从基本工作方向上说，它绝不是杭州市政府的灵机一动。管理好城市一定要管理好城市人口，这在1949年年初的中共中央高层已经达成了共识。早在1948年下半年解放军展开三大战役之时，中共中央已经开始面临如何进驻和管理越来越多、越来越大的城市的问题。一旦进城，如何组织、管理好城市居民区是其中重点议题之一。

中共中央客观上有两种选择。一种是从街（以及城郊的乡）到居民区等“基层”的管理，从内容到形式一并全换，一进城立即实行民主建设，在工厂、学校、居民区都实施民主普选制度，通过人民代表会议选举建立基层政权。另一种是使用把政权机关拿在手里进行改造的方式，一方面沿用基层政权、基层组织管理居民区的路径，另一方面予以改造。1949年1月，中央已经明确主张采取后一种办法，并且发出《中共中央关于处理保甲人员办法的指示》，提出策略和具体办法，解放军在新解放的城市均实施了这个办法。

第一步：命令原保甲长“看守”原保甲，为派出街干部、居民组长替代保甲长争取时间。

第二步：训练街道工作干部和积极分子替换原保甲人员。

（二）1949年6月后的调整：工作重心与权力上移市政府，收回跨到居民区的腿

1949年6月前，在不设保甲长但是保持基层组织这个工作理念上没有分歧，但是北方大城市在接管过程中却遇到两大问题。其一，迅速形成积极分子队伍并不容易，所以，一些城市利用保甲的时间较长，废除保甲进度不快。其二，更重要的是开始出现“路线分歧”，是把权力向下放，把基层政权做实做大？还是把权力向上收，让政权以市政府为中心运转？由于中央强调基层组织重建的重要性，但可用干部少、培养积极分子不易，区街政府及其干部在处理街面问题上花费精力多，进度与办法不尽相同，而接管城市的其他工作（例如职工工作、生产恢复与发展等）显得很急迫。

（三）再次布局：把区公所、居民小组结构调整为街居结构

1.居委会、街公所制度的出现

在我国南方地区有一些城市与上述情况有所不同，在取消区政府改设区公所的过程中，组建居民组织的工作反而受到重视，希望以此弥补政府工作重心上移后基层工作干部少、事务多的状况。

2.街居制的新问题：居委会经费与居委会人员酬劳问题

从政务院到地方，有关街居组织的新条例具有基本共同点：明确规定居委会不是基层政权，是群众性或群众自治性组织，帮政府做事，替居民服务，所以经费由政府适当补贴，其他部分按自觉自愿原则向居民募集，收支概况定期报告人民政府并向居民公布。

3.解决最后一个问题：谁来当居委会干部？

从替换保甲人员开始，各城市除一度提倡广泛代表性之外，大都强调要从工人阶级尤其是产业工人中物色居民小组和居民委员会干部。大致从改区政府为区公所、政府工作重心上移开始，由于强调推进行业组织、单位组织建设，并以单位制度管理单位人员，原先担任居民组织工作的机关企事业单位人员不再参加居委会组织的活动，所以，居委会干部来源变成了一个从政治上、数量上、素质上都需要综合考虑解决的新问题。

4.其他重要变化：居民区归约为居委会一家管理

在街居制逐渐明确、逐步推进的过程中，还有一个重要的伴生现象，即过去进入居民区活动的其他社团逐渐消失，或逐渐退出居民区，日渐形成的城市基层社会归约到居委会一家组织管理。以杭州为例，1949年下半年在废保建居过程中，居民区除了保甲还有其他组织。除了上、中、下三个城中区外，其他区还有农协会、苦力会、店员会、工人会、摊贩会等“群众团体”及各种生产组织，选居委会时须征求这些团体的意见。

在制度特征上，街居制作为替代改造保甲制、建设基层政权与基层群众民主自治的结果，一方面强调需要基层政权和基层组织，但坚决不要保甲的壳和其中的人；另一方面强调需要群众民主自治，但也不采取常规形式。所以，这项制度包含的是双间接机制，即基层群众通过居委会间接民主，国家通过居委会间接统合基层社会。它在客观上把清末以来政府主导设置和建设基层组织、新民主主义理论赞成的民众民主自治、历史上更早的郡县制中的县以下“以役代职”这三种不同的逻辑和因素揉于一体。国家期待通过从群众中民选而来的积极分子领导群众；群众通过成为积极分子或围绕着积极分子来参与社区民主；而整个半统合半自治的基层社会格局一方面用于应对居民群众自己的大量日常问题，另一方面用于生成支持政府的力量，并处在政府的领导、掌握之下。

******▍******基层社会中的社区自我维持机制

在城市基层社会，由群众积极分子组成的居委会除帮助居民区肃清敌特，还帮助政府管理很多具体事务，其中很多事务属于协助政府管理基层社会。虽然各城市由于财政供给紧张，一般强调居民组织不是一级政权、人员不脱产，如果确需脱产或补贴的则要报市政府统一审核批准，但是下达给居民组织要做的事却很多很细，以至于有些城市甚至考虑过给居委会干部采取薪金制。这种情况一直延续到全国人大1954年推出街居组织的法规后也未能改变，而且实际上归到居委会处理的事务也越来越多。1952年《上海市江宁区崇安里居民委员会工作任务》曾列举过居委会的日常工作清单，有40多项，内容包括组织漫画大字报、里弄调解等。到1961年3月，由上海里弄出据的证明就包括了财贸方面30项、文教卫生9项、政法6项、交通公用事业14项、其他方面3项，共计62大项，内容细到了管理居民婚丧“申请小菜”、婴儿缺奶申请奶糕奶粉、买饭碗买洋钉的程度。就此说明，居委会对基层社会生产生活的管理是全方位的。

然而，居民区生活作为社区生活的内容远不止上述这些事项。尽管居委会要管的事甚多甚细，但是，居民区生活、生产面毕竟太大、太多样，居委会是管不过来的。因此，如果要问得到社会配合而形成的基层社会是否由街居制和居委会实现了全控制，居委会是否管住了居民区所有事、所有人的所有活动和行为，答案显然不是。就一般机理而言，这主要是因为社区具有特殊性，它居于家庭与社会之间的层面，有共同体属性，并不适合进行过于严密的组织管理。而政府固然愿意尽量梳理清楚社会情况，能管的都直接管，但是管得越多越细，相应需要支付的成本也越高，直到无法承受。配合国家的居民积极分子固然能够赢得更高的政治、经济、社会地位，但是他们也不愿意或无能力以尽义务的方式做一切事。

因此，剩下的居民区内的事务和关系仍然只能由居民按社会、社区的惯习自行处理。这些在社区生活中出现的具体事务、关系具备日常生活的经常性，会反复出现，属于社会生活中规模大、分布广、高管理成本、低政治价值、反复生成的事务，通常会令政府衡量后不予干预或不经常干预，通过居民积极分子中介代理也不能完全有效干预。对于这种社区通过反复生成、规模大、分布广、高管理成本、低政治价值的领域、事务、关系和行为，促使政府不直接进入而听由社区按习惯方式去处理的状况，本文将其视为社区的自我维持机制。

在基层社会型构时期，社区自我维持机制是通过积极和消极两种方式呈现出来的：

积极形态是指在居民区内只要是国家、居委会不处理的事，居民会自行按熟人规则、社区习惯来处理，使得社区生活在居民区、在基层社会中得以延续。在这个过程中，居民区仍然发挥社区的基础功能，即社区居民间的交往、互助功能，以及在交往、互助过程中执行对社区成员的社会化功能。

而消极形态则是通过居委会干部的半职业中间人化方式呈现出来的。所谓半职业中间人，首先是指居委会机构中的干部群体是半职业性的；其次是指它处在国家干部与居民群众之间、官与民之间，具有某种非官非民的政治、经济、社会地位；同时还是指由此塑造出的、特定的角色期待，以及角色担当者的特定的、模式化的心理取向与行动选择。一般而言，中间人在关系结构上处于一种有弹性的中间地位，需要依据交往交换的另外两方的地位和力量的变化，调整自已以保障实现双方交换的同时也实现自身利益的最大化。

在1949-1954年基层社会型构时期，可能是因为政府方面给予的任务多而重，给予的福利待遇总体上较低，居委会积极分子一方面听从政府指令，但是一般也不会整天围着政府转；另一方面作为居民选出来的干部需要考虑居民的需要，但是一般也不认为自己可以像政府干部那样管理群众。所以，如果说后来居委会干部中间人化的突出表现为不是干部而像干部，是群众又不像群众，即主要不像群众，那么这个特征还是在1954年后逐渐显现的。在1949-1954年情况有所不同，主要特征是居委会积极分子既不像干部，也不像群众，即主要不像干部，在基层社会中发挥的作用不强势，因而居民们自行处理生产生活和交往的自由度也就更大一些，主要表现在以下方面。

（1）积极分子不够积极。

（2）积极分子文化低，工作能力和影响力有限。

（3）积极分子不一定是真的。

******▍******结束语

综合来看，基层社会是由国家主导、社区配合、社区自我维持三种机制共同作用而形成与维系的。在1949-1954年的启动阶段，三种机制中第一种的作用最强，第二种显在，第三种弱隐，但是，缺少其中一种就不成基层社会。按上述方式型构的基层社会迅速替代了国民党政权的基层架构，在居民区中迅速驱除了国民党政权的残余影响，对城市生活生产的恢复发挥了稳定和支撑作用。而其弱点显然是行政主导力过强，居委会协助政府办事很多而开始产生半行政化色彩，居民区作为社区的基础功能较弱，居民对社区生活的需要和兴趣与居委会的主要工作有相当的距离，等等。

后来30年的基层社会运行以及最近30年逐渐建设新型社区过程中遇到的一些基本问题，也正是在这个基础上累积起来的。受历史条件和惯性规定的影响，目前和今后的基层社会改革建设中上述三种机制会继续发挥作用，但是由于基层社会中尤其需要解决社区基础功能的发育和健全问题，运用第一种、第二种机制时显然需要把促进和保持社区基础功能作为前提。