从金融视角深度剖析政府工作报告，带您读懂这些重点_风闻

编者按：3月5日上午李克强总理政府工作报告折射了中国政府全面落实改革开放的坚定意志，堪称是政府主动让社会审阅的一份年度成绩单，同时也是对全国2019年工作的"通盘部署"。2019年恰逢新中国成立70周年，是决胜全面建成小康社会第一个百年奋斗目标的关键之年。在此背景下，深入解读政府工作报告意义重大。中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）组织专家学者主要从金融的视角对报告提到的相关重点进行了深度剖析。

2万亿税费怎么减，谁受益？

人大重阳研究员 刘英 

今天政府工作报告直击企业的痛点和难点，提出积极财政政策要加力提效，针对企业减税降费，明确今年减税降费将达2万亿元规模。开源节流减税降费。

积极财政政策加力提效

首先，更大规模减税。普惠性减税与结构性减税并举，突出降低制造业和小微企业税收负担的重点。确保所有行业税负只减不增。深化增值税改革方面，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低,保证所有行业税负只减不增。减并税率，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。加速小微企业普惠性减税政策落实。

其次，降低企业社保缴费负担。下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。稳定现行征缴方式，各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴。执行阶段性降低失业和工伤保险费率政策。

最后，减税降费但不降福利。加快推进养老保险省级统筹改革，提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例、划转部分国有资本充实社保基金。既要减轻企业缴费负担，又要保障职工社保待遇不变、养老金合理增长并按时足额发放，使社保基金可持续、企业与职工同受益。

如此大规模的减税降费如何落实？

一是适度提高财政赤字率。将今年的财政预算赤字提高到2.76万亿元，赤字率2.8%比上年提高0.2个百分点，确保实现债务可持续。为拉动经济增长，增加政府逆周期调节促进经济增长，今年财政支出将超过23万亿元，增长6.5%。中央对地方均衡性转移支付增长10.9%，决不影响基本民生。

二是有效发挥地方债券作用。减税主要通过加大地方政府专项债规模来实现，今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，增加8000亿元。地方债纳入政府预算为重点项目建设提供资金支持，更好防范化解地方债风险。继续发行适量地方政府置换债券，减轻地方利息负担。采取市场化方式妥善解决融资平台到期债务问题，不搞“半拉子”工程。

三是开源节流确保减税降费落实到位。全年要减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，这将给各级财政带来很大压力。为支持企业减负，政府工作报告提出各级政府要过紧日子。中央财政要开源节流，压减一般性支出5%以上，“三公”经费压减3%。地方政府要主动挖潜，大力优化支出结构，多渠道盘活各类资金和资产。切实让市场主体特别是小微企业有明显减税降费感受，坚决兑现减税降费的承诺。

减税降费首先降低制造业、交通运输、建筑业的税率，直接降低制造业产业链上下游企业的税费负担，减税降费推动优化产业链、供应链，助力企业摆脱困境，提振实体经济发展信心。

加快发展民营银行和社区银行

人大重阳副院长 董希淼 

3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出：以服务实体经济为导向，改革优化金融体系结构，发展民营银行和社区银行。这是政府工作报告首提发展两类中小银行，也是继2018年底中央经济工作会议之后，决策层再次就两类银行发展进行强调。

近期来，民营企业特别是小微企业融资问题备受关注。在我国，以民营银行和社区银行为代表的中小银行与民营和小微企业“门当户对”，有着天然的相容性。大力发展中小银行、增加金融供给主体，有助于填补我国大型金融机构无法或无力顾及的市场，从而优化和完善金融机构体系，改善金融服务不充分、不均衡等状况。因此，从长远看，要缓解民营和小微企业融资困难，必须采取更多措施，加大政策支持，优化发展环境，推动民营银行和社区银行更好发展。

2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会要求，扩大金融市场准入，拓宽民营企业融资途径。银行业是我国金融业的主体，扩大金融市场准入，重点是扩大银行业的市场准入。近年来，我国采取切实措施，通过鼓励民间资本进入银行业来激发市场主体的动力与活力，在加强监管的前提下允许符合条件的民间资本发起或参与设立民营银行、社区银行等中小银行，努力构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系，取得积极进展。

自2014年首批5家民营银行获批成立以来，目前我国已有17家民营银行。而我国规模较小、业务简单的城商行、农商行、农合行、农信社、村镇银行等都可以是社区银行。从这个角度看，我国4588家银行业金融机构中，95％属于社区银行和民营银行。这些中小银行在业务模式、客户定位等有别于大型商业银行和股份制商业银行，弥补了现有银行体系不足，提高了金融服务可得性，在缓解民营企业“融资难”“融资慢”等方面发挥了积极作用。

但是，我国在支持民营银行、社区银行等方面仍显不足，中小银行发展受到较多限制，市场竞争力不够强，为民营和小微企业服务的能力还有很大的提升空间。目前，我国中小金融机构监管大多参照大型金融机构，缺乏差异性。我国以民营银行、社区银行为代表的中小银行数量已经较多，少数中小银行累积了较多风险，下一步的重点是如何更好地支持它们健康稳健发展。因此，有必要对相关政策进行回顾，并从四个方面进行调整和完善：

一是努力拓宽中小银行负债来源。由于经营区域以及机构网点设置受限较多，多数中小银行负债来源狭窄。以微众银行为例，该行2017年客户存款仅占总负债的7.22%，而同业及其他金融机构存放等占63.79%。根据相关规定，民营银行两年之内无法进入同业拆借市场开展流动性管理；进入同业拆借市场后，所拆借到资金量也非常少，杯水车薪难解近渴。此外，民营银行至少在成立三年内无法发行金融债解决资金来源问题。从结果上看，民营银行等中小银行负债规模受限较多，影响其信贷投放能力，不利于服务实体经济、服务民营和小微企业。建议修订现行相关办法，为中小银行进入同业拆借市场开展流动性管理和通过发行金融债获得资金来源提供便利，缓解中小银行负债来源单一等问题。

二是支持中小银行多渠道补充资本。总体而言，目前我国商业资本补充工具较少，尤其对非上市中小银行而言，一般通过发行二级资本债补充二级资本，可以使用的一级资本工具更是有限，这对中小银行业务发展带来一定影响。因此，银行迫切需要拓宽资本补充渠道，加大资本补充力度。近段时间来，相关部门创新了永续债等新的资本补充工具，可转债等资本补充债券加快发行，但这主要利好大型银行和股份制银行，大部分中小银行仍未受益。监管部门应加强协调，继续努力，加强对中小银行补充资本的支持力度。除永续债之外，还可以继续探索转股型二级资本债券、含定期转股条款资本债券和总损失吸收能力债务工具等，并降低优先股、可转债等发行门槛，增强中小银行资本补充渠道和方式的多样性和灵活性。

三是引导中小银行开展好产品创新。对中小银行而言，由于渠道、品牌等劣势，与大中型银行同质化的产品和服务难以吸引客户，创新更显迫切性。如在贷款方面，一些中小银行联手开展合作，如以联合贷款形式直接面向个人消费者和小微企业提供在线信贷服务；在存款方面，近期部分中小银行推出新型存款产品，因其门槛较低、支取灵活、利率较高等特点，受到客户欢迎，这也是利率市场化的探索与实践。中小银行规模小，创新风险总体可控。监管部门可引入“监管沙盒”理念，允许中小银行在产品和服务创新方面先行先试，同时引导其完善资产负债配置，完善风险管理体系及信息安全保障体系，合理管控流动性风险。

四是鼓励中小银行申请相关业务资质。总体而言，中小银行呈现机构多、规模小、实力弱等特点，多数业务资质申请难以达到相应的准入门槛，不利于满足民营和小微企业多元化的金融需求。因此，应该出台一些针对性的政策，支持中小银行申请相关业务资质和金融牌照。如在理财子公司的申请上，支持由区域内多家城商行或农商行联合成立理财子公司，这样有助于解决资本不足、规模较小以及交易能力、投研能力低等问题。对农村中小金融机构而言，还可由省农信联社进行协调，由一家规模较大的农商行牵头，联合省内其他农商行按照市场化原则共同发起成立理财子公司。此外，应适度放宽民营银行经营区域限制，取消“一行一点”要求，支持和鼓励民营银行在一定区域内逐步增设分支机构和网点，进一步激活民营银行发展活力和服务张力，为民营企业提供充分竞争的金融服务市场。

近日，笔者在实地调研中发现，近期中央和部委支持民营和小微企业政策密集出台后，部分大型银行以极低的利率向客户发放贷款，一定程度上产生了“掐尖现象”（抢走一批优质客户而留下次级客户）和“挤出效应”（成本较高的中小银行被迫退出小微金融服务）。从长期，这与发展民营银行和社区银行、改革优化金融体系结构的初衷相违背，应引起重视。此外，在经济下行周期，中小银行资产质量压力较大，应采取一些过渡性的措施，以时间来换取空间，在不良贷款暴露、处置等方面给予更多的缓冲和支持。

从全球看，近年来主要经济体在加强对系统重要性金融机构监管的同时，逐步放宽了对中小金融机构的监管要求。如美国2018年3月修改《多德—弗兰克法案》，减轻小型银行的监管负担。我国相关部门应进一步实施差异化监管，支持中小银行发挥管理层级少、机制灵活、贴近市场和客户等优势，稳步推进业务创新、服务创新、流程创新、管理创新，为民营经济特别是小微企业、“三农”领域提供更有针对性、更具普惠性的金融服务。

缓解中小企业融资难融资贵要有新思维

人大重阳副研究员  杨凡欣

3月5日9时，十三届全国人大二次会议全国人大会议开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。李克强总理在作政府工作报告时说，要着力缓解企业融资难融资贵问题，并举出了多项具体措施包括：

一是改革完善货币信贷投放机制，适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段，引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本，精准有效支持实体经济。二是加大对中小银行定向降准力度，释放的资金全部用于民营和小微企业贷款。三是支持大型商业银行多渠道补充资本，增强信贷投放能力，鼓励增加制造业中长期贷款和信用贷款。此外，还要求国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上，清理规范银行及中介服务收费，完善金融机构内部考核机制，激励加强普惠金融服务，切实使中小微企业融资紧张状况有明显改善，综合融资成本必须有明显降低。

党的十八大以来，中国金融改革步伐较快，金融业保持快速发展，金融产品日益丰富，金融服务普惠性增强。为进一步支持实体经济发展，报告中指出，强化普惠性支持，改革完善金融支持机制。要把大众创业万众创新引向深入，鼓励更多社会主体创新创业，拓展经济社会发展空间，同时加强全方位服务，发挥双创示范基地带动作用。为强化大众创业万众创新普惠性支持，报告强调完善金融支持机制，设立科创板并试点注册制，鼓励发行双创金融债券，支持发展创业投资。

为进一步提高以服务实体经济为导向的发展目标，破解企业融资难融资贵的问题，报告强调要优化金融体系结构，发展发展民营银行和社区银行。2018年底召开的中央经济工作会议指出，要以金融体系结构调整优化为重点深化金融体制改革，发展民营银行和社区银行，推动城商行、农商行、农信社业务逐步回归本源。

伴随着经济高速增长，中国金融业经历了较为快速扩张阶段，在规模持续扩张背景下，制约中国金融业发展的主要因素已经转变成供给侧结构性的问题，金融精细化、差异化服务不够，服务对象以房地产、国有企业和政府性投融资为主，对民营企业、小微企业等薄弱环节及弱势群体的服务不足；金融市场以间接融资为主，多层次金融市场特别是股权融资发展不充分。

当前，中国资本市场虽已具备一定基础和规模，但没有跟上对实体经济支持力度的要求。政府高度重视资本市场的健康稳定发展，报告强调，完善资本市场基础制度，促进多层次资本市场健康稳定发展，提高直接融资特别是股权融资比重。

数据表明，目前中国企业资金来源中更多的是需企业自筹。从历史上看，2017年企业自筹资金已超过40万亿元，这意味企业自筹资金需要金融市场，特别是直接融资市场来满足。因此，有针对性地推出新的改革举措，发挥好资本市场的枢纽功能具有重要意义。发挥好资本市场的枢纽功能，化解企业融资难融资贵的问题，把金融服务实体经济的要求落实到位。

货币政策重在疏导传导机制

人大重阳研究员 卞永祖

3月5日上午9时，第十三届全国人民代表大会第二次会议在人民大会堂举行开幕会，国务院总理李克强作2019年国民经济和社会发展计划草案的报告。报告指出，稳健的货币政策要松紧适度，以更好满足经济运行保持在合理区间的需要。在实际执行中，既要把好货币供给总闸门，不搞“大水漫灌”，又要灵活运用多种货币政策工具，疏通货币政策传导渠道，保持流动性合理充裕，有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题，防范化解金融风险。

去年下半年以来，央行在货币政策方面采取了稳健中宽松的态度，除了两次降准以外，还操作了包括包含SLF、MLF、TMLF在内的一系列新型货币政策工具，这些货币政策的实行，在提升企业流动性需求、提高企业配置效率等方面发挥了重要作用，也满足了人们对于稳健宽松的货币政策的期望。2019年开年的股市利好情形，既是人们对于金融经济的积极预期的结果，也离不开宽松货币政策释放的信号效果。同时，今年以来房价也开始蠢蠢欲动，甚至已经流传房地产将出现“小阳春”的说法。

但是，稳健宽松的货币政策并不意味着“大水漫灌”，李克强总理已经明确提出，要继续把好货币供给总阀门，因为一味放水并不能有效解决中小企业融资难、融资贵的问题，当前的当务之急在于货币政策传导机制的疏通，尤其是尽快打通货币政策向信贷政策的传导。

货币政策向信贷政策传导不畅的现象由来已久，亟需纠正，其根本原因在于资金进入实体经济存在阻碍，是金融“脱实向虚”的表现。央行将流动性注入银行体系后，受到资金供、求双方意愿和能力的制约，信用扩张受到供给端和需求端多重约束，金融体系“有钱”难以运用出去，也难以用到最需要的地方，甚至导致资金在金融系统内空转，使得利率扭曲。尤其是民营和中小企业资金紧张问题更为严重。

客观分析来看，地方政府对于房地产的依赖，是扭曲货币政策传导的主要因素。在当前内外经济形势不明朗的情况下，企业效益难以提升，投资会更加谨慎，因此，即使央行施行宽松货币政策的情况下，资金还是会不可避免地向房地产、地方融资平台等领域流动。另一方面，去杠杆以及金融严监管迫使表外融资渠道收缩，紧信用效应使得众多中小企业难以从银行获得融资。其次，从资金供给端看，尽管央行持续释放宽松货币政策的信号，但是商业银行天生具有厌恶风险的特点，在经济前景不确定的情况下，加大正常信贷投放的内在动力不足，资金利率向贷款利率的传导自然也受到阻碍。银行对资金供给的主体依然依赖于高信誉的大企业以及国有企业，宽松货币政策的结果并没有解决中小企业融资难、融资贵的问题。

传导机制的疏通与有效，关键在于我国加快经济转型升级，切切实实做好实体经济。首先要继续严格房地产政策不放松。近两年的房地产政策已经初见成效，不仅抑制了房价的不合理增长，减少了房地产泡沫隐患，而且在一定程度上减少了资本配置不合理现象。政府要继续严格执法，抑制房地产占用过度资本的情形。其次要继续减税降费，降低企业成本与负担，增加企业盈利的空间，从而增加企业融资的信用，改善企业融资难融资贵问题，形成民营企业、实体经济融资的良性循环。当然，加快我国金融体系供给侧改革，调整金融结构，减轻企业融资对于银行贷款的依赖。提高企业直接融资比例，关键在于完善资本市场基础制度，促进多层次资本市场健康稳定发展，为不同类型、不同发展阶段企业提供更多可选择的直接融资渠道。

坚决打赢防范化解系统性金融风险攻坚战

人大重阳助理研究员  展腾

李克强总理指出，防范化解重大风险要强化底线思维，坚持结构性去杠杆，防范金融市场异常波动，稳妥处理地方政府债务风险，防控输入性风险。

思则有备，有备无患。强化底线思维就是要时刻有如履薄冰的谨慎，有居安思危的忧患。近年来，我国金融改革不断深化，金融体系不断完善，金融制度不断健全，防风险能力不断提高，防范化解金融风险攻坚战取得初步成效。但稳中有变、变中有忧，国际、国内形势严峻，问题交织，必须强化底线思维，守住不发生系统性金融风险的底线，一刻不能松懈。

坚持结构性去杠杆，就是要分类对待、市场决定，针对不同部门和不同债务类型因地施策。金融各个部门的杠杆率不同，杠杆也有好杠杆和坏杠杆之分。结构性去杠杆就是要重点降低杠杆率过高部门的杠杆率，去掉坏的杠杆，特别是地方政府和企业，尤其是国有企业要尽快把杠杆降下来，努力实现宏观杠杆率稳定和逐步下降。

近年来，民间融资、融资担保、小贷公司、财富管理等金融形式蓬勃发展，在科技发展的加持下，实现了资金的跨市场、跨境的便捷流动，但这些业态的风控水平相对较差，抗风险能力普遍较弱，并与银行有着千丝万缕的联系。如果监管只盯住银行业，则无法守住风险底线。防控输入性风险就是要进一步明确跨市场业务发展的方向、重点和模式，开展混业监管研究，避免外部风险向银行体系的传染渗透累积。

绿色转型融入经济高质量发展

人大重阳绿色金融部副主任  曹明弟

今天李克强总理做的政府工作报告支出，2018年生态文明建设成效显著，污染防治得到加强，细颗粒物PM2.5浓度继续下降；同时中国经济结构不断优化，质量和效益继续提升，单位国内生产总值能耗下降3.1%。经济在绿色转型的过程中买上了高质量发展的道路。

蓝天、碧水、净土保卫战持续深入进行。污染防治得到加强，细颗粒物（PM2.5）浓度继续下降。在监测的338个地级及以上城市中，城市空气质量达标的城市占35.8%，未达标的城市占64.2%。细颗粒物（PM2.5）未达标城市（基于2015年PM2.5年平均浓度未达标的262个城市）年平均浓度43微克/立方米，比上年下降10.4%。近岸海域417个海水水质监测点中，达到国家一、二类海水水质标准的监测点占74.6%，比上年提高6.8个百分点；四类、劣四类海水占18.7%，降低3.4个百分点。完成造林面积707万公顷，森林抚育面积852万公顷。新增水土流失治理面积5.4万平方公里。截至年底，国家级自然保护区474个，比上年增加11个。

绿色低碳循环发展的经济效果进一步显现。2018年，全国万元国内生产总值（2015年不变价）能耗比上年下降3.1%，完成下降3%以上的目标任务；万元国内生产总值二氧化碳排放下降4.0%。全年新增高效节水灌溉面积144万公顷。煤炭消费量占能源消费总量的59.0%，比上年下降1.4个百分点；天然气、水电、核电、风电等清洁能源消费量占能源消费总量的22.1%，提高1.3个百分点。重点耗能工业企业单位烧碱综合能耗下降0.5%，单位合成氨综合能耗下降0.7%，吨钢综合能耗下降3.3%，单位铜冶炼综合能耗下降4.7%，每千瓦时火力发电标准煤耗下降0.7%。

绿色金融作为金融供给侧结构性改革重要组成部分，对绿色产业的支持力度和能力持续提升。2018年末，本外币绿色贷款余额8.23万亿元，余额同比增长16%，比同期企业及其他单位贷款增速高6.1个百分点；全年增加1.13万亿元，占同期企业及其他单位贷款增量的14.2%。根据气候债券倡议组织和中央国债登记结算有限责任公司发布的《2018中国绿色债券市场报告》，2018年，中国发行人在境内和境外市场共发行了2826亿元人民币（428亿美元）绿色债券，同比增长12％，占全球18%。此外，五省区开展的地方绿色金融改革创新实验区，在绿色金融的地方实践上取得了丰硕的成果。

生态环境保护的体制和制度继续完善。新组建的生态环境部及相关机构成立，并积极履职。全面建立河长制、湖长制。化肥农药使用量实现双下降。加强生态环保督察执法。积极应对气候变化，推动碳减排和大气污染的协同治理和监管。

优化融资结构  注重风险控制

人大重阳助理研究员  陈治衡

在十三届全国人大二次会议上，李克强总理向大会作了政府工作报告，总结新一届政府履职一年来的施政情况，并对今年政府重点工作进行部署。

优化直接融资比例，助力经济持续发展

在工作报告中，李克强总理明确提出：要继续推进建设多层次资本市场，提高直接融资特别是股权融资的比重。同时，他还提出：计划今年安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加了8000亿元，以有效发挥地方政府债券作用。由此来看，今年的资本市场建设将继续大力发展，且“直接融资”将成为助力发展的重要工具。

目前，我国已经形成以银行为主导型金融体系，包含银行、证券公司、信托公司、基金公司、保险公司、资产管理公司等金融机构。从金融资产结构来看，以货币性资产居多，约占到三分之二的比例，而以股权、债券这类直接融资的资产比重相对较少，只有不到三分之一的比例。货币性金融资产主要集中于银行机构中，货币性资产占比较高是我国银行主导型金融体系的反映。虽然近年来直接融资市场有所扩大，但我国的融资体系仍然以间接融资为主。

随着我国经济多元化发展，经济增长需要新的内生动力，直接融资可以说是成本较为低廉的融资模式。设想：企业若主要靠银行贷款来维持经营，会造成负债率过高，长此以往会使企业缺乏内生动力和核心竞争力，容易造成系统性风险。因而，通过鼓励直接融资降低非金融企业的杠杆率将是未来的宏观调控方向，可以通过引进实业，加大投资基金等股权投入，通过股票市场上市融资等方式。这些融资方式都没有中间关节，融资的资金都直接进入了实体经济，一定程度上保证了资金在生产和流通环节实现良性循环，助于经济的持续发展。

金融信息助监管，公正监管助开放

当然，金融融资仍然需要注意风险。因此，李克强总理明确指出：防范化解重大风险要强化底线思维，坚持结构性去杠杆，防范金融市场异常波动，稳妥处理地方政府债务风险，防控输入性风险。这就为金融监管提出了要求。

金融信息服务作为金融监管强效支点。目前，我国的金融信息服务主要的参与主体是金融机构。机构的参与使得网络信息服务与实体产业、资本市场连接起来。现代的世界依靠信息技术、互联网关联紧密，区域性甚至世界性金融危机仍有可能发生。因此，对于金融信息机构的监控也是重要的环节，必须高度重视金融信息的收集与网络搭建。运用现代科技手段和支付结算机制，适时动态监管线上线下、国际国内的资金流向流量，使所有资金流动都置于金融监管机构的有效监控范围。

公正、透明是建设资本市场必要要求。报告中，李克强总理明确指出：公平竞争是市场经济的核心，公正监管是公平竞争的保障。根据有效市场理论，在现实中，大量存在信息不对称的现象，这种不对称性会导致交易的不公平。拥有信息优势的一方不仅会依靠优势为自己某的利益，还会将风险或损失转嫁给信息劣势方。这对整个金融体系的发展都是不利的影响。健全的金融风险监管机制是建立在透明公正的基础上。报告中，李克强总理指出：规则越简约透明，监管越有力有效。因此，公正、透明的监管将为资本市场建设助力。

总之，在建设全面小康社会的重要阶段，报告提出要继续建设多层次资本市场，提高直接融资比例，优化融资结构，坚持结构性去杠杆，防控输入性风险，有助于中国经济的持续稳定发展。