戴维·赫尔德|如何走出全球治理的“僵局”_风闻

戴维·赫尔德（David Held）教授， 国际著名出版社Polity Press的创立者之一、当今政治理论领域多产作者之一，于2019年3月2日夜与世长辞，享年67岁。戴维·赫尔德教授长期致力于民主、全球化与全球治理等问题的研究，其代表作《民主的模式》《民主与全球秩序》《全球大变革》《全球化与反全球化》《全球盟约》《僵局》《超越僵局》等著作在哲学、政治学、国际关系学、社会学、人类学领域均具有突出贡献。其“世界主义民主模式”倡议的提出，更是引领了学术界关于民主善治、全球秩序、世界主义道德规范等多个议题领域的思考。

2018年10月25日，赫尔德教授在复旦大学社会科学高等研究院做了主题为“全球秩序面临的当下挑战：僵局及出路”的报告。在复旦大学社会科学高等研究院院长郭苏建教授的帮助下，本刊取得赫尔德教授的授权，将其相关文稿整理后翻译成中文发表，将刊于《探索与争鸣》2019年第3期。为悼念戴维·赫尔德教授，我们特推送这篇文章。

大国合作促进了“治理有方的全球化”

 第二次世界大战不仅给欧洲带来了灾难，更是让整个世界付出了惨痛的代价。战争的伤亡几乎无法估量，留下了百废待兴的欧洲和东亚。作为战后安全计划的核心，联合国诞生了。随之而来的是一个新的法律、制度框架，旨在维护世界的和平与安全。《联合国宪章》的第一章明确指出，联合国的目标就在于“维护世界和平与安全，以及用有效、集体的方式来阻止或去除安全威胁”。接下来，第一章强调说维护和平的活动将在国际法的原则下展开。在结论部分，它澄清了联合国的意图是“成为一个帮助各个国家实现共同目标的中心”。

 通过用集体行动代替单边军事行动，联合国试图保护国家主权的中心元素。维护世界和平与稳定本来的意义是限制暴力，但是它也加速了许多领域的“全球化”进程——最突出的领域为贸易、金融、通信。在和平的环境下，一个稳定、繁荣的国际前景出现了。

 在第一次和第二次世界大战的阴霾中，人们逐渐意识到全球治理的本质和过程必须有所改变，如此才能明令禁止那些反人性的极端暴力，并使所有国家之间的联系与依赖得到认可。在后来的实践中，国际法的主体、范围和来源都受到了质疑。《联合国宪章》（以及相关文件）所筹划的国际规则图景，曾经“小心翼翼地维护着国家主权”，如今却陷入了“巨大的关系网”——各个国家须在压力之下，以和平、守法的方式解决争端；国家的暴力行动须受到严格管制；对生活在领土内的所有人，国家须按照“某些标准”来对待，包括它自己的人民。

 这种改变所承载的不仅仅是单个国家的立场，同时也代表了一种新型的国际事务组织原则。最后，一个由万邦之国组成的共同体形成了，它以公开、集体的方式管控着世界的运行，也受到《联合国宪章》和人权传统的约束。其中，每个国家都在联合国大会上拥有平等的投票权。

 然而，从冷战一开始，联合国的这些承诺就不得不向现实妥协了。在几乎半个世纪的时间里，整个世界都被意识形态和地缘政治的阴云所笼罩。美国和苏联在各自盟友的支持下，展开了政治、经济、军事上的对抗，使国际社会陷入了极其紧张的氛围中。矛盾的情况却是，美苏之间的对峙加深了大国之间的依赖性。比如，我们很难想象一个比共同毁灭原则（MAD）更为直接的相互依赖形式了。一旦小部分决策者拥有了武力毁灭地球的能力，他们就创造了一种共同的脆弱性，而世界也抵达了一个性命攸关的时刻。危机意识要求大国之间进行更紧密的合作。由此，冷战的核武器对峙将大国们联合起来对抗共同的威胁，并确保军事上的敌对不会升级为全面的核武冲突。

 因此，若撇开事态的复杂性和风险，二战后的联合国体系在各个领域里形成了一种“治理有方的全球化”（governed globalisation）。在接下来的几十年里，世界范围内相对的和平与繁荣都要归功于此。我们绝不能低估这种全球化形势的重要性。在这一时期里，尽管有许多“代理人战争”在南方国家打响，超级大国之间却能够维持着和平状态。相对稳定的国际形势创造了1950年代以来空前的繁荣。对于各个国家和地区来说，战后岁月的经济增长水平各有不同，而它们中的大多数都经历了高速的经济发展。在世界的多个角落里，人们的生活质量水涨船高。在1980年代末，许多东亚国家进入了发展腾飞状态。到了1990年代末，中国、印度、巴西等国开启了经济发展的强劲势头，其影响一直持续到今天（虽然巴西现在陷入了停滞）。

 联合国、布雷顿森林体系等战后多边制度创造了各种有利的条件，让许多国家都参与到公司经营、海外投资、发展海外生产链以及许多其他全球化的社会经济进程中，并获得了丰厚的利润。这些条件与资本的扩张性逻辑、基本技术革新结合在一起，改变了世界经济的本质结构，极大地增加了全球范围内人和人之间、国家和国家之间的依赖程度。

 这并不是说只有国际制度才是过去几十年全球化的动因。然而，经济全球化及其相关活动之所以能够蓬勃发展，是因为它发生在一个相对开放、相对和平、相对自由化建制的世界秩序中。为了阻止第三次世界大战和经济大萧条，多边的世界秩序确实起到了至关重要的作用。它将世界上各个地区的人们联系在一起，其贡献不亚于计算机微处理器和电子邮件。从1940年代末到21世纪初，一个唇齿相依又错综复杂的世界秩序诞生了。

 国际合作已经陷入“僵局”

 现在，国家之间的依赖性已经发展到了一个拐点——我们无从进一步加强全球合作。这就是说，那些成就了战后多边秩序的政治经济因素，现在反而成为了让全球化体系陷入“僵局”（gridlock）的原因。在战后秩序中，由于全球合作取得了巨大成功，如今人类社会的互通往来比1945年的时候更加重要了。人们对全球合作的诉求从未如此之高。与此同时，可以满足这些诉求的制度化合作却停滞了。在许多领域中，多边的跨国合作已经日趋无效，出现了核扩散、轻小武器激增、恐怖主义、失败国家、全球经济失衡、金融市场波动、世界贫富不均、生物多样性丧失、水资源匮乏、气候变化等一系列现象。“僵局”不仅仅是某一个领域的独特现象，它已经成为了全球治理的普遍症结。那么，导致“僵局”的原因是什么呢？

 我们可以辨识出四个造成“僵局”的原因，它们分别是多极化加深、全球治理难度增大、制度惰性、治理机构分散。每个原因都可以看作是一种不断发展趋势，其中含括了各种因果机制的特殊结合。

 （一）多极化加深

 在过去70年里，国家的绝对数量增加了300%。更重要的是，离开了这些新增国家的合作，国际事务就不能得到充分的解决。在1945年的布雷顿森林体系中，美国仅仅依靠英国和其他几个欧洲盟友就可以确立世界经济的规则。作为2008—2009年金融危机的结果，G20已经成为了世界经济管理的主要平台。这并不是因为那些创立G20的大国想要变得更包容，而是因为它们单凭自己已经无法解决问题。然而，这种进步也产生了相应的后果——只有当多方利益能够达成一致时，国际合作才是可能的。

 （二）全球治理难度增大

 由于国家之间的依赖性加深了，国际社会面临着更多种类的挑战，而它们必须依靠各个国家的合作才能解决。这些挑战一方面具有更大的广度，在更多的国家之间扩散；另一方面具有更大的深度，渗透进了国内政治和社会日常生活层面。以国际贸易为例。在战后的多数时期里，贸易谈判的重点是减少工业国家之间产品交易的关税。现今，一个贸易协定的达成还取决于许多社会、环境、文化因素，比如转基因作物、知识产权、健康环保标准、生物多样性、劳工标准等，而它们恰恰是各国激烈争论的焦点。在环境议题中，这些因素同样需要纳入考量。为了清理工业烟雾或解决臭氧耗竭问题，几个造成污染的主要国家必须分别行动起来。相比之下，为了应对气候变化的威胁，几乎世界上所有国家都要参与其中。然而，观念和利益的分歧同时存在于发达国家和发展中国家之间，各方欲实现低碳经济的动机又非常复杂，使得全球性的协议极难达成。

 （三）制度惰性

 战后秩序之所以能够成功，部分是因为它激励超级大国参与到关键性的制度建设中。从联合国安全理事会到布雷顿森林体系，再到《核不扩散条约》，全球体系的制度核心明确地将特权赋予了当时几个富裕、强大的国家。可以说，对于确保大国能够参与全球治理，这种等级制度是非常必要的。今天，随着治理成本的增加，这种由利益交换而来的红利正逐渐萎缩。在大多数情况中，战后秩序的创造者并未成功设计出一种可以随国家权力变化而自我调节的制度架构。同时，这些制度本身是很难改变的。例如，许多想要改变或改革联合国安全理事会常任理事国地位的努力都踌躇不前。

 （四）治理机构分散

 在1940年代，国际机构的建立者基本上是白手起家的。如今国际合作处于一个由各种路径依赖所塑造的“生态系统”之中。多边和跨国组织的兴起创造了一个更复杂的全球治理系统，它的特征是多层次与参与者的多样化。但是，这个机构网络的各类行政命令可能相互矛盾，干预的措施又难以协调，对稀缺资源的争夺更是经典难题。比如，在紧急人道主义危机的救助中，我们可以看到很多由于行动分散造成的失败例子。在全球健康危机中，也常有国际社会无法及时协调行动的情况发生。

 和1945年的战后秩序相比，当下的多边秩序面临着一些截然不同的挑战——它们是从昔日全球合作的巨大成功中派生出的二阶难题。与此同时，这些难题正阻碍着国际问题的解决，并在全球秩序中制造了危险的变化，现在不断出现的武装暴力行动就是一个明证。

 自《僵局》出版后，我和共同署名的作者托马斯•黑尔一起，探索了当代多边主义的消极论断中那些例外的情况。全球治理是否比我们之前认为的更具适应性和弹性呢？这个问题的提出，不仅可以加深我们对世界政治的理解，同时也能帮助我们寻找到21世纪全球治理困境的解决之道。

 走出“僵局”的五个路径

 通过分析“僵局”未能阻止全球治理有效运作的例子，我们可以揭示走出“僵局”的路径。这些路径可以被看作是对当前紧迫情况的短期调整与回应，亦可被视为彻底告别“僵局”、重塑世界政治的长期变革。随着时间的推演，短期的路径也可能会演变为本质的变化。限于本文的篇幅，我在这里着重讨论五种路径。

 （一）市民社会协助政府改革

 在1990年代，一些全球治理最成功的经验都是来源于市民社会的共同努力。当抗议者和具有激进倾向的政府在一起合作，重要的变革就被开启了，比如《禁止地雷公约》、国际刑事法院、保护责任原则、《烟草控制框架公约》等。

 在“僵局”状态中，国家更有可能将潜在的改革者排斥在外，因而市民社会和政府的合作日渐艰难。不过，这种联合的动员方式依然提供了一种全球治理的有效策略。在议题设定和提升政策效果的问题上，市民社会团体和社会运动在以下情况中更易成功：（1）和政府或国家合作；（2）寻求中短期内可以和现存政治架构和组织原则相适应的变革。更多结构性的突破——包括哪方获益、何时获益、如何获益以及获得何种利益，乃是市民社会/社会运动和权力结构之间长期角力的结果。自联合国和欧盟成立以后，这种突破变得几乎不可能了，因为它们建立的初衷就是防止国际社会出现大的变局。

 （二）形成灵活自主的跨国组织

 “僵局”理论认为，过去70年的国际制度建设对世界政治产生了深远的影响。其中，既有积极的方面，也产生了一系列二阶的合作困境（比如，制度惰性和治理机构分散），它们根植于一个错综复杂的世界图景。我们明显可以看到，在某些情况下，国际机构可以变成世界政治中非常棘手的参与者。总而言之，我们希望可以找到方法来削弱国际机构的参与度。

 同时，也存在着国际组织能够更加灵活自主行动的系统方案。首先，一些国际机构并没有让自己陷入“僵局”状态。比如，国际能源署在燃料储备需求上就拥有举足轻重的决定权，它对成员资格（经合组织国家）进行严格的管控，确保自己的运行不会被成员之间的矛盾所拖累。

 除此之外，一些国际机构具备了能够适应权力、利益变化等局面的特殊能力。对于法律机构来说尤其如此，因为它具有一种“建构”的功能，即可以制定新规则来应对新状况——这些状况是单个国家无法预料到的。比如说，世界贸易组织（WTO）的争端解决机制愈加频繁地参与到案件的裁决中，而这些案件往往处于世界贸易组织未能规则化的领域。像中国这种在最初缔约程序之后才加入的国家也多牵涉其中，我们希望这些国家的参与能够挑战现有规则。并且，世界贸易组织的裁决者还发展出了一套谨慎、透明的法律，用来解决那些世界贸易组织创立者没有设想到的争议，其公正性则大大确保了成员国对判决结果的服从。

 （三）多元化的参与者能够分享相同目标、遵守共同规范

 “僵局”理论强调了全球治理中国际机构分散的消极影响，比如交易成本的上升，或是“挑选法院”行为对合作意愿的削弱。然而，国际机构的分散也可能会导向一种灵活的治理路径，从而更有效地应对国家间合作的困境。

 当某些共同规范原则能够将碎片化的国际制度图景统一起来时，多元的组织机构也可以变得很高效。例如，国际经济仲裁就代表了一系列共同的司法实践，旨在解决跨国商业机构之间的争端。一方面，这些实践依赖于国际公约法的框架；另一方面，真正实施判决的则是世界上千百个私人法律机构，它们能够进行非常专业的法律裁决。以国际法和国内法为依据，这些裁决被各个国家的法庭赋予效力。这个体制已经被证明是高度灵活的，它历经了地缘政治的变迁，也通过了“僵局”的考验——这恰恰是许多正规国际机构都难以应对的。

 （四）对政府偏好进行干涉

 由于不断加深的多极化让更多国家拥有了话语权，而这些国家又带有自身的偏好，国际合作就进入了“僵局”状态。一些学者强调，全球治理的深入可以改变各个国家的合作倾向。其中，有一种机制就涉及到国际机构和国内选举之间的互动。在特定情况下，这些国际机构可以让国内那些偏好国际合作的政治团体更具竞争力。例如，各种人权组织创立的初衷就是通过提高人权法支持机构在国际上的话语权，来提高它们在国内政治中的地位。一个相似的思路促成了国家气候政策的“质押和审查”系统，它在2015年由《巴黎协定》创立。在此制度中，国内团体有权督促国家履行它们在国际上承诺的气候标准，如果国家没有履行自己的责任，这些团体将会进行游说；若国家达到了现有的标准，这些团体也可以激励国家做得更好。

 （五）增加国际社会公共品

 国际关系理论的一个核心观点就在于，当一个或多个超级大国可以在国际公共品中获得巨大利益，它们就会非常乐意提供这些公共品。以一种现实主义的立场来看，这是国际公共品产生的唯一可能途径——这种观点已经成为了战后全球秩序形成的主流解释。“僵局”理论却提出，这种机制在近几十年里一直处于衰落过程。一方面，多极化趋势创造了更多超级大国，它们被国际社会要求在许多领域内提供国际公共品。另一方面，多极化也使超级大国之间的利益相互矛盾。这些现状让超级大国之间很难一同合作来提供国际公共品。比如说，要防止国际金融系统的危机，需要各个国家形成比1970年代更强有力的联合。而现今，这些国家的行动偏好由迥异的国内政治经济条件所制约。

 尽管在“僵局”状态中，没有国家利益的驱动的大国们很难积极主动地提供国际公共品，但也不是完全不可能。与长期的世界趋势相悖，“僵局”状态在使多边国际体系陷入困境的同时，也制造了许多能够让超级大国联合起来的危机。这个行动机制可以在许多和国家安全相关的领域中看到，比如“P5+1”与伊朗的谈判、“金融行动特别工作组”的跨政府合作、非洲之角的打击海盗行动、西非抵抗埃博拉病毒的联合行动等。虽然多极化趋势削弱了一个或多个超级大国提供国际公共品的意愿，在某些情况下它们依然能够主动提供。当一个超级大国（或多个超级大国的联合）特别希望解决某个困境，又没有其他超级大国反对的时候，“僵局”的状态就有可能被克服。在面对重大安全危机的时刻，大国们在合作中是百利而无一害的。在安全领域以外，全球经济危机（比如2008—2009年的全球金融危机）或环境灾害（尤其是气候变化）也可以将国际社会的集体行动动员起来。但是，一旦直接威胁消失了，这种合作就变得不能持久。

 这里所说的走出“僵局”之路，是在二阶合作困境中探索有效全球治理机制的一种尝试。为了说明这些路径的功能和相互关系，在此可以进行几点补充。

 第一，就以上四类“僵局”趋势来说，这五个走出“僵局”的路径并不是在每个趋势中都适用。更确切地说，不同的路径经由不同的组合，可以在不同的领域中发挥作用。

 第二，值得注意的一点在于，这些路径在某些情况下可能会比其他情况里更有效。换而言之，在它们之中，没有一种是杀手锏或万灵药。这里的重点是，和什么都不做与做很少的努力相比，这些路径可以促进相对的进步。

 第三，不同路径之间的互动或组合可以发挥显著的效果。当不同的路径展开共同协作，其功效可以比所有路径单独发挥作用的总和还大。或者，不同路径的作用也可能会相互抵消——其中某些路径帮助走出了“僵局”，而另一些反倒加深了“僵局”状态。

 第四，虽然“僵局”理论及其解决路径为全球治理提供了基本框架，但我们必须意识到这些变化和国内政治形势极其紧密地联系在一起，对于那些超级大国尤其如此。正是由于几个大国面临着国内政治的挑战，“僵局”状态才变得根深蒂固。很可惜，这些年来情况并没有好转的迹象。在美国，共和党内兴起的极右势力使党派分歧不断加深，进而国家在重大事务上立法的能力被削弱。同时，美国参议院几乎失去了批准国际条约的能力，迫使行政部门采取非常规手段来遵守国际合作的承诺。在欧洲，经济与政治的整合依旧处于胶着状态，那些来之不易的整合成果则受到了中东移民等挑战的威胁。在中国，挑战来自于经济改革的压力——从高污染、依赖出口的经济模式转向国内消费主导、福利性的经济模式，这种压力分散了中国参与国际事务的精力。在这些截然不同的区域中，城乡发展不平等之类的问题却普遍出现，构成了一些有可能加重“僵局”状况的根本挑战。虽然国内层面的变化并非这里的重点，但我们需要意识到它们对“僵局”状态的影响。因此，若要设想任何走出“僵局”的路径，都要涉及到国内形势的因素。

 全球治理的未来

关于“僵局”及其解决路径的论述应当被看作是一种现实主义的假想。在这里，探索单个路径或不同路径的结合并不会开创一个立竿见影的全球治理模式。恰恰相反，本文的意图是找到能够改善“僵局”状态的系统性机制。我希望通过以上分析、解释和考察，可以让我们更深入地理解那些最大增进人类福祉的政策，尽管我们身处一个全球化的“僵局”阶段。

 作为第二次世界大战的余波，联合国等制度性突破在之后的几十年里持续发挥着影响。其中包括了长期的经济增长，促进经济变革的稳定地缘政治结构，冷战到多极化秩序的转变，以及新通信系统和社交网络的兴起。然而，当初有效的机制现在却失灵了，“僵局”状态制约了全球治理解决问题的能力。不管是在国家层面还是国际层面，找寻走出“僵局”的路径都是一个具有重大意义的任务。如果我们希望全球治理再次变得高效、灵敏、有行动力，就需要进一步参与到这个议题的探索中。