2019年一号文件关键词：土改元年_风闻

来源：微信公众号“国泰君安证券研究”

“右社稷，左宗庙”

                                    ——《祭义》

“安土重迁，黎民之性”

                                    ——《汉书》

2019年2月19日，新华社受权全文发布了2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，这是新世纪以来第16个聚焦“三农”的一号文件，文件中提出要深化农村土地制度改革，研究起草农村宅基地使用条例，开展闲置宅基地复垦试点，加快修订土地管理法、物权法等法律法规。

两千多年的农耕文化造成了中国人对于土地的极大依赖，中国人历来钟情于土地。近代社会，随着经济的发展和人口的迁移，土地对经济的影响也在逐渐演变。

2018年末的中央经济工作会议要求“全面深化农村改革，进一步深化农村土地制度改革”；未来，集体经营性建设用地入市，将改变长期以来地方政府高度垄断建设用地一级市场的征地供给模式。

房地产行业是实现土地价值的载体，房地产行业本身拥有很长的产业链条，行业派生货币的能力较强，因此成为拉动经济的支柱性产业。

国泰君安房地产团队通过分析当前的土地改革和宅基地制度改革，以中央一号文件的精神为纲，深入讨论了当前改革背景下的房地产市场发展趋势，认为2019年我们将迎来土地改革收获的元年。

01

2019年关键词：土改

对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地的制度改革这三项的试点工作始于党的十八届三中全会。

《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）是此次改革的总方针。从2015年3月份正式实施试点工作到现在已经进行了将近四年，期间经历了两次试点范围扩大、一次试点方案时间延长，直到2018年11月，国务院常务会议听取了试点情况汇报，农村土地改革终于要在2019年顺利收尾。

**2018年中央经济工作会议中最大的变化是土地改革，激发农村活力，从城市的棚改、下沉至宅基地的改革。**文件提到土地改革、提到城镇化，并从3个一亿人战略当中，重点提及落户1亿人。

我们认为，落户的难点并不在于城镇的接收，而是在于农民自主放弃农村户籍。而与户籍最挂钩的，依然是宅基地制度。按照“增人不增地、减人要减地”的规定，要放弃户籍，需要先解决宅基地收益归属问题。

与此相对应的货币化解决宅基地、进而替代棚改货币化、再使得农民进城，将是2019年最大主线。

十三届七次会议中涉及土地改革的具体政策有修订土地管理法、城市房地产管理法；完善对农民征地模式，允许进城落户的村民有偿退出宅基地；集体经营性建设用地入市，取消从事非农业务必须通过国有出让的方式。我们认为这些政策都是中央经济工作会议后土地改革方向的进一步落实。

在十三届七次会议修订土地相关法案之后，再次发布《意见》，全面推开土地改革，主要有五大看点：

1.不得以退出宅基地作为进城落户条件；

2.全面推开农村土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市；

3.加快推进宅基地使用权确权，在2020年基本完成；

4.开展限制宅基地复垦；

5.加快修订土地管理法。

按照前期规划，2018年，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革在内的“三块地”改革试点，和土地确权登记已初步完成。

2019年，农村集体产权制度改革中的重要环节“农村集体资产清产核资”即将开展，农村土地承包法修正案有望出台。

因此，农村土地制度改革有望成为2019年最值得期待的突破方向。

02

土地征收

在我国，土地分为国家所有土地和集体所有土地，土地并没有私人所属权，农村土地征收是将集体所有土地转换为国有土地的流程。

土地征收是将集体所有土地

转换为国有土地的流程

数据来源：国泰君安证券研究

我国土地征用维持在每年1500平方公里的水平，近年来征用面积稳步提升。截止2017年底，我国共有城市建设用地面积55155.47平方公里，2017年新增2394.17平方公里，征用土地面积约占81%。

从结构来看，征用面积主要分布于东部地区（约占49%）。省份上，广西、重庆、安徽地区土地征用面积占到城市建设用地面积比例最高。从过往数据可以看出，土地征用是新增城市建设用地面积的主要新增方式。

征用土地面积****在今年来力度逐渐增大

 数据来源：国家统计局，国泰君安证券研究

我们认为十八届三中全会对农村土地征收改革的看点在于：

1.规范土地征收程序

将签订安置协议从征地审批之前放到了征地审批之后，可以更大范围的保障被征收土地的农民利益；

2.完善多元保障机制

补偿标准由依照耕地产值变为依照综合地价，并且确保了农民住房的住房财产权，给予公平合理补偿。

征地改革的方案，更大程度的保障了农民的财产权益，理顺了农民与地方政府的利益关系，利于降低征地环节中的社会矛盾。

03

宅基地制制度改革

根据中科院2013年的测算，全国宅基地总共约有2.7亿亩，而空置的约有1.14亿亩，几乎占到了四成。国土部公布的2017年全国建设用地总面积为3959万公顷，与建设用地总量相比，闲置宅基地约为建设用地的19%。

2018年1月，中央一号文件中提出将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

**农用地“三权分置”**与宅基地“三权分置”

数据来源：中共中央，国务院，国泰君安证券研究

宅基地“三权分置”，让农民可以在保有所有权和资格权的条件下流转使用权，将宅基地用作支持乡村旅游、养老休闲、返乡人员创新创业、文化教育等产业的模式，成为一些试点先行地区的主要模式。探索盘活利用农村闲置农房和宅基地、增加农民财产性收入、促进乡村振兴的经验和办法。

2019年的一号文件中同样对宅基地制度有所涉及。如加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成；稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计；抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见；研究起草农村宅基地使用条例；开展闲置宅基地复垦试点等。

纵观四年“三块地”改革试点过程，对宅基地的盘活效果是非常显著的，首先是增强了农村产业发展用地保障能力，这为农村产业发展提供了较为充足的用地空间；其次是增加了农民土地财产收入，如农房抵押、有偿退出、流转等制度设计；再次是提升了农村土地利用和治理水平。

我国宅基地改革的历史进程

数据来源：国务院，自然资源部，国泰君安证券研究

04

土改的延伸猜想

根据索洛经济增长模型（Solow growth model），决定经济增长的因素包括技术进步、劳动生产率、人力和资本存量。在不借助外力的情形下，内生信贷的创造只能通过自然资源来承载。

农村土地改革，能够释放的制度红利在于人的加速流入和打通从货币到信贷的派生途径。由于中国特殊的户籍制度，使得城镇化包含双重含义，其一是在城镇土地上的常住人口城镇化，其二是被户籍约束的农村人口。在十三五规划中提到的三个一亿人、和2018年中央经济工作会议提到的加快户籍城镇化，均是为了解决人的加速流入城镇的问题。

中国的土地特点是公有制，政府为土地出让主体，因此土地成为了信贷创造的重要载体，通过土地获得城市最初发展的资本，成为全国大部分城市最初的发展模式。

中央经济工作会议为2019年房地产市场定向，或有可能带来市场最意想不到的改革方向。房地产行业本身拥有很长的产业链条，行业派生货币的能力较强，因此成为拉动经济的支柱性产业，是实现土地价值的载体。

通过在土地上开发建设相应物业，并通过出租或销售的方式最终使土地价值的变现，而在此过程中，将拉动整个房地产产业链条，包括上游的建筑、建材、机械、钢铁和化工等行业，以及下游的家电、家居、装饰等行业，因此随着货币在产业上下游的流转，行业整体拥有很强的货币派生能力，带动整个经济的发展。

行业供应端、需求端

与金融结构深度绑定

数据来源：国泰君安证券研究

土地改革释放了农村人口，带来中长期的购房需求，但楼市繁荣应当与城市的兴盛相得益彰。过去二十年，城镇化的大环境提供了充足的需求，因此城市价值上升螺旋以土地为起点，房地产作为实现土地价值的载体，成为拉动经济的支柱行业，为城市发展提供了最初的资本。

与此同时，政府通过土地出让获得收入，并进行相应的城市建设，从而吸引人口和产业的流入，为房地产行业提供新的需求，新的居住需求继续带来持续的土地出让收入，政府拥有更多的资金引入产业和扩大城市边界，从而实现城市价值和人口螺旋式上升的情形。居民在获得城市居住价值的同时，也共享了城市发展的红利。

数据来源：国泰君安证券研究

土地派生的信贷是中国经济增长的基础，因此，若以土地作为信贷派生的源泉，一旦降低了其派生能力，就需要有其他派生信贷的途径来做抵消。历史上的做法，是在派生能力下降的时候，给予新的刺激，来带动新一轮的派生周期。如此，土地财政时代下，形成了周而复始的信贷周期。

相比于更集中、且金额更大的棚改货币化，农村土地货币化覆盖人群更广，能够很好的起到刺激信用派生的功能，对经济构成较强的正面影响。但由于对单一补偿对象来说，其征收金额较棚改更小，因此对地产的影响弱于对经济的影响，但依然构成托底。

以2018年政策导向来看，不愿意进入老路循环的做法已经在萌芽，无论是支持民营经济体、TMLF等等各项措施，均是降低走老路的可能。而当前会议改革的内容，若进行实施，也正是如此。

因此我们认为：货币化解决宅基地、进而替代棚改货币化、再使得农民进城，将是2019年最大主线。

我们也有理由相信，当前的农村土地改革将替代棚改，作为土地货币化元年。

以上内容节选自国泰君安证券已经发布的证券研究报告《法案、金融、实施俱全的土改元年》、《经济、信贷与效率：重识地产中国》、《土改纪元，地产序章》、《宅基地制度红利，城镇化的新篇章》、《迎接土改，农村货币化》、《以更长的视角，看土改年》，具体分析内容（包括风险提示等）请详见完整版报告。若因对报告的摘编产生歧义，应以完整版报告内容为准。