美国：紧急状态制造出的“紧急状态”_风闻

当地时间2月15日，美国总统特朗普（Donald Trump）宣布美国全国进入紧急状态，试图以此绕开美国国会、主要是民主党占多数的国会众院在美国-墨西哥边境墙问题上对他的阻击。

特朗普一直向国会施压，试图获得多达57亿美元预算拨款，以便修筑其所坚持修建的美墨边界墙，而国会民主党人则坚决反对，双方的尖锐对立和互不相让在去年底、今年初导致美国有史以来最长（35天）的联邦政府部门“停摆”。2月14日，美国国会通过《边界安全法案》，同意拨款14亿美元修筑长仅90公里的“隔离屏障”——这对于长达3141公里的美墨边界而言只不过是九牛一毛，且“隔离屏障”也远非特朗普所憧憬的隔离墙。特朗普的行动实际上等于向国会民主党人和世人宣告，他要的是“100%的胜利”（甚至可能比100%还要多，因为无数先例表明他有得寸进尺的“光荣传统”）。

根据《美国全国紧急状态法》（NEA），紧急状态指在遭到入侵、发生战争和在发生外敌支持的内部暴乱的情况下实施的一种紧急应对制度。总统动用联邦武装部队的权力则是指在发生叛乱、内乱、重大自然灾害等使法律秩序遭到严重破坏之时的应对措施。

从福特总统（Gerald Ford, Jr.）设法让美国总统通过《美国全国紧急状态法》（1974年通过，1976年生效）后，美国从1977年至2018年共宣布过59次国家紧急状态（其中32个仍然有效，数据来自纽约大学法学院布伦南法律中心报告），平均一年一次还要多，特朗普之前的克林顿（Bill Clinton）、小布什（George Walker Bush）、奥巴马（Barack Obama）三任美国总统宣布紧急状态的次数分别是12次、13次和17次，他们的任期都是8年，也就是说克林顿和小布什的紧急状态差不多都是两年三次，而奥巴马更超过一年两次，此次特朗普宣布紧急状态既不是美国总统、也不是他本人总统任上第一次。

但此前的紧急状态大多针对涉外严重问题（如战争）、突发性紧急事件（如911恐怖袭击）、恶性自然灾害（如新奥尔良风灾）等突发性问题，而此次特朗普所宣布的“紧急状态”却针对联邦政府与国会“程序内”的预算争议，也就是说，特朗普是在自己的预算案屡屡无法通过的情况下，试图假《美国全国紧急状态法》之手，通过“程序外手段”非常规地解决问题。正如华盛顿美国大学政治学教授埃德尔森（Chris Edelson）所言，这是首次总统绕过国会，利用紧急状态为自己的政治承诺筹措资金。

特朗普宣布实施紧急状态的理由，是“如果不修墙则会纵容毒品输入、犯罪团体输入和非法移民进入，对美国构成不可接受的紧急安全威胁”。正如美国国会研究处1月10日一份报告所指出的，美国海关及边境保护局（CPB）统计数据显示，2018年CPB所查没的入境毒品中，海洛因的90%、可卡因的88%、甲基苯丙胺的87%和芬太尼的80%是从官方合法口岸入境的，而2017年通过美墨边境偷渡进入美国被拘捕的非法移民人数，已创下46年来最低纪录，也就是说，特朗普宣布紧急状态的两大理由——不修墙的严重性和修墙的急迫性，其实都并不存在。

正如许多分析家所言，从“停摆”到“紧急状态”，特朗普和国会民主党人所争的并非一堵墙，而是“立规矩”的主导权：民主党要借修墙警告特朗普和共和党“中期选举后你不能为所欲为”，“我们有能力阻击你”，而特朗普则一方面要借修墙警告民主党“别以为拿到众议院就能把我怎样”、“还是我说了才算”，另一方面也借此把事搞大，迫使群龙无首的共和党建制派不得不捏着鼻子和他共进退，以缓和共和党内的分歧。

正因如此双方才会变着花样地借题发挥——如果民主党在修墙问题上占到明显上风，就会给外界留下一个“我们能把特朗普搞死”的强烈暗示，诸如“通俄门”甚至“总统弹劾”这类更大的杀招就会一招紧似一招；反之，如果特朗普笑到最后，接下来他会进一步挑战民主党和众议院的底线，让后者在至少两年内变成对他无可奈何的“花瓶”。

也正因如此，民主党人随后的反应丝毫不出人意料：民主党国会两巨头——众院议长佩洛西（Nancy Pelosi）和参院少数党领袖舒默（ Chuck Schumer）迅速指责特朗普此举涉嫌“违宪”，是“对总统权力的滥用”、“以并不存在的危机为借口任意行事”，民主党控制的加州和纽约州也宣布，将采用地方立法限制向修墙转让土地等方式继续阻击特朗普的企图。

《华盛顿邮报》在特朗普宣布紧急状态后曾预言，国会民主党人最可能采取的对策，是以美国法典条款50 code US § 1622为法律依据，挑战总统借以宣布实施紧急状态的依据“紧迫性”，众院民主党人果然在几小时后就照方抓药了。

目前看来特朗普有恃无恐：正如北美宪法专家马耶特（Jacob Maillet,）所言，1976年《美国全国紧急状态法》并未清晰界定何为“紧迫性”，最高法院也从未就此释法，而特朗普在上任后已接连将两名保守派大法官塞入最高法院，这大大增加了他“打宪法官司”的胜率，且在最高法院裁决前，“紧急状态”仍然有效——事实上他已得意洋洋宣布自己“赢了”，有分析认为，他可以通过这种方法弄到80亿美元来修墙。

然而他宣布的“紧急状态”可能导致新的“紧急状态”。

许多政治家和分析家都指出，美国政治体制得以正常运转的基础，是司法、立法和行政的相互独立和相互制约，如果仅仅因为预算之类“事务性分歧”就试图“便宜行事”，让行政动辄超越立法行事，就会从根本上动摇美国的法律、政治生活原则。

不仅如此，一旦“习惯成自然”，等到总统和执政党实行轮转，谁能保证今天的在野党不会如法炮制？

正因如此，在特朗普宣布实行紧急状态前后，许多共和党人士也明确表达了反对和忧虑，这其中包括缅因州参议员科林斯（Susan Collins）、肯塔基州参议员兰登.保罗（Rand Paul,）和佛罗里达州参议员卢比奥（Marco Rubio.）等重量级人物。如果特朗普一意孤行，可能导致共和党内部分歧扩大化。

如前所述，“墙”其实只是个借口，双方争的实际上是“游戏规则主导权”，而之所以要如此，说到底还是为了下一届选举。但从民调看，支持特朗普以“修墙”为由实施紧急状态的民意并不充分：CNN2月初民调显示，66%的受访者对此表示反对，支持者比例仅31%；稍早昆尼皮亚克民调显示反对率为63%——更要命的是，根据2月13日福克斯新闻民调（众所周知福克斯新闻是最亲特朗普的美国主流媒体）显示，即便在2016年投票给特朗普的选民中，明确表示反对此举的也多达20%。

接下来博弈会向何处去？

根据特朗普和他的对手——众院议长佩洛西的一贯“画风”，他们会在折腾一段后转换话题，换一个主题继续折腾，而不太可能继续玩紧急状态的老梗，以免同归于尽。特朗普会继续设法在别处“点火”，以试探国会民主党人和美国公众的忍耐底线，并再次尝试得寸进尺；国会民主党人则可能推动立法界定何为构成实施国家紧急状态的“紧迫性”，从而给特朗普照葫芦画瓢“再来一次”设置障碍。

至于美墨边境墙反倒是相对不重要的小事，是一个可以随时放大、缩小甚至抛开的话题——打个比方吧，国际米兰的主场叫梅亚查，AC米兰的主场则叫圣西罗，但其实这两个主场是同一座体育场，特朗普的边境墙和民主党的“边境隔离栏”方案，就“墙”本身而言，其区别不会比圣西罗体育场和梅亚查体育场的区别更大。正所谓：两党当真争一墙？让他三尺必轻狂；长城万里今犹在，谁是如今秦始皇？