特朗普的外交决策不再无法预测_风闻

原文作者：Thomas Wright原文出处：Foreign  Affairs/January  18,  2019

编译： 海国图智研究院 金子真

导言

将美国总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)的外交政策形容为不可预测已经成为一种常态。但这样做实则是对这个人及其政策的错误描述。事实上，尽管特朗普的行为可能经常令人震惊，但很少令人感到意外。他最具争议的立场——质疑北约，寻求从叙利亚撤军，发动贸易战——都与他自上世纪 80 年代以来公开支持的世界观一致。

本届政府的不可预测性并非源于特朗普的观点，而是源于总统和他的政治顾问，与国家安全机构二者之间的斗争。直到最近，这两个阵营还在争夺霸权，而且难以预测在现有的议题上哪一方会胜出。

从这两年的情况看，很明显总统正在主导这场斗争，尽管他尚未彻底获胜。随着总统团队围绕特朗普的想法达成一致，这可能是人们首次看到一套单一的特朗普政府的外交政策。这种政策包括同其他国家的狭隘的、交易性的关系，超过其他民主国家的对专制政府的偏爱，对国际经济政策的重商主义做法，对人权和法治的普遍漠视，以及以多边主义为代价促进民族主义和单边主义的举动。

是什么让特朗普与众不同

许多美国总统都是在没有真正外交政策经验的情况下当选的。一些人的想法与美国外交政策的核心宗旨相矛盾，例如吉米·卡特支持从朝鲜撤军的立场。然而特朗普却不同。他是唯一一位在明确反对美国大战略的所有支柱的基础上当选的总统。 尽管特朗普在很多问题上已经改变了主意，但他清晰、连贯、发自内心的外交政策直觉可以追溯至 30 年前。长期以来，他一直以对纳税人不公平为由拒绝承认美国的安全联盟，并指 责其盟友们哄骗华盛顿以得到免费保护。长期以来，他一直将贸易逆差视为对美国利益的威胁，并拒绝接受几乎所有二战以来美国谈判达成的贸易协议。同时他还曾向世界各地的强人表达钦佩之情。  

在总统竞选期间，特朗普不仅拒绝否认这些直觉，还加倍强调了它们。他把俄罗斯总统弗拉基米尔·普京(Vladimir Putin)领导下的克里姆林宫与美国政府在道德上等同起来；他 批评北约；他赞扬了萨达姆·侯赛因对恐怖分子的强硬态度以及朝鲜领导人金正恩登上权力巅峰。  

没有了建制派顾问，特朗普设法签下了几个无名小辈和几位前官员——比如迈克尔·弗林(Michael Flynn)和瓦利德·法尔斯  (Walid Phares) ——虽然这在很大程度上是作秀。在整个竞选过程中，特朗普依靠自己的直觉提出了一些新问题，尤其是强烈反对非法移民和批评对华贸易。

特朗普在选举获胜后遇到了麻烦。他完全没有做好执政的准备，他的团队中也几乎没有人具备在国家安全事务中担任要职的资历。这种匮乏,再加上他对在竞选期间反对他的建制派专家们一直怀恨在心，他转而投向退休将军和行业领袖，包括任命詹姆斯·马蒂斯（James Matti）将军担任国防部长，雷克斯-蒂勒森（Rex Tillerson）担任国务卿，加里•科恩（Gary Cohn）为国家经济委员会主任，以及几周后任命 H·R·麦克马斯特（H. R. McMaster）作为国家安全顾问。

政府的两个阶段

特朗普任期的第一阶段——即限制期——从他的就职典礼一直持续到 2017 年 8 月。在这七个月里，特朗普说与做了许多有争议的事情。在布鲁塞尔北约总部发表演讲时，他拒绝支持北约第 5 条，并宣布美国退出气候变化《巴黎协定》。但在大多数情况下，政府遵循的是一个跨部门的程序(即通过与相关部门和机构的正式协商程序做出决定，最终在情报室召开国家安全小组会议)，特朗普勉强接受了内阁的建议。他没有退出北美自由贸易协定，在北约问题上改变了立场。他向亚洲盟友伸出了橄榄枝，并且继续参与伊朗核协议。

然而很快，总统开始反击他的顾问。2017 年 7 月中旬，他强烈抱怨必须延长豁免期限， 作为联合全面行动计划(Joint Comprehensive Plan of Action)的一部分，并指责顾问没有给他退出的选择。几个星期后，在决定对阿富汗政策的戴维营会议上，他对麦克马斯特（McMaster）主张保留驻阿美军的主张感到失望。特朗普不情愿地做出让步，但表示了他的不满。

到 2017 年秋季，特朗普政府外交政策的第二阶段——单边行动——已经开始。在这段延续至今的时间里，特朗普在决策过程中一直试图绕开正式的跨部门协商流程，并明确了自己的偏好。2017 年 12 月，他不顾团队的反对，宣布将美国驻以色列大使馆迁往耶路撒冷；去年 5月，他退出了伊朗核协议；他对朋友和对手都同等征收关税；他在 2018 年布鲁塞尔峰会上重申了对北约的批评，并极力推动美国从叙利亚撤军。或许最著名的是，他在没有征求国家安全内阁意见的情况下决定在新加坡会晤金正恩，还单方面决定在赫尔辛基会晤俄罗斯总统弗拉基米尔•普京(Vladimir Putin)，并 紧接着无视顾问的意见，在峰会新闻发布会上拥抱了这位俄罗斯领导人。

为了促成这一转变，特朗普需要一个能够赋予他权力、而不是阻碍他的新团队。这就是2018 年发生的故事。它始于蒂勒森（Tillerson）、麦克马斯特（McMaster）和科恩（Cohn）在3 月和 4 月的三周时间内相继被免职。他们各自的继任者——迈克·蓬佩奥（Mike  Pompeo）、约翰·博尔顿（John Bolton）和拉里·库德洛（Larry Kudlow）——都有一个共同点：对特朗普的个人忠诚。这一趋势在联合国大使尼基·哈雷(Nikki Haley)离职后继续上演着，在特朗普宣布美国从叙利亚撤军后，马蒂斯于 12 月 21 日辞职。

特朗普现在的团队不寻求将其决定产生的影响最小化，而是使其最大化。

博尔顿的任命对川普的外交政策自主权尤其重要。只要国家安全机构有一名成员担任国家安全顾问，特朗普就被剥夺了控制跨部门进程所需的议程制定权。而波顿给了他这种力量。当然，这并非是一条平坦之路。据报道，博尔顿必须向特朗普保证，他不会把特朗普拖入一场新的战争。在博尔顿上任几周后，特朗普就指责他试图破坏美国与金正恩的接触。然而总的来说，特朗普现在的团队不寻求将其决定产生的影响最小化，而是使其最大化。 

在特朗普外交政策的这一阶段出现了一些积极的进展。例如，在 2017 年 12 月和 2018 年1 月，特朗普政府提出了国家安全战略和国防战略，将重点从恐怖主义转向大国竞争。华盛顿的许多外交政策专家对此表示欢迎。这些战略认识到俄罗斯和中国对美国领导的国际秩序构成的挑战并肯定了联盟的重要性。然而，总统似乎对重点的变化不感兴趣。在介绍国家安全战略的讲话中，特朗普只说了一句关于敌对势力的话，紧接着就呼吁与俄罗斯合作的重要性。

统一的外交政策

总统和他的团队之间的斗争定义了他的头两年。尽管它们双方之间仍有实质性的差距，但现在也已经达成了相当程度上的一致。观察人士首次能够确定一种统一的——即便仍不完整的——特朗普外交政策，即政府能够包容总统的冲动，并寻求对此采取行动。

在这种统一的外交政策中，特朗普政府既没有永远的朋友，也没有永远的敌人。它采取与所有国家进行交易的方式，不重视历史关系，而是寻求从贸易和采购到外交支持等获得直接利益。巧合的是，威权政府更倾向于向美国做出如此迅速的让步。特朗普团队继而发现，与他们打交道比与民主党盟友打交道更容易。考虑到沙特阿拉伯和日本之间的对比，在记者贾迈勒• 哈索吉  (Jamal  Khashoggi)被谋杀后，特朗普总统站在了沙特一边，于是沙特得以降低石油价格来安抚总统。相比之下，尽管日本首相安倍晋三(Shinzo  Abe)早些时候试图奉承总统特朗普——特朗普拥抱金正恩一举动令日本官员感到不安，而且安倍还继续威胁要对日本汽车征收关税——但日本还是输了。

特朗普政府现在团结一致，愿意利用关税(包括针对盟友和伙伴的关税)来推进其经济议程。虽然在其他策略上可能仍存在一些分歧，但有关国际经济战略的较大争论已经结束。特朗普政府经常寻求利用美国的影响力来获得相对于其他国家的经济优势。比如，想想特朗普的团队是如何看待波兰为其境内一个美军基地买单的，以及美国政府是如何向英国施压要求其脱欧，以便美国能在美英双边自由贸易协定的谈判中获得让步的。

特朗普政府将倡导民族主义和蔑视多边主义视为其总体哲学框架的一部分——这一点在 特朗普、博尔顿和蓬佩奥的演讲中显而易见。除了在古巴、伊朗和委内瑞拉的事件之中，特朗普政府对民主和人权也不怎么重视。这种世界观在华盛顿反对欧盟、支持不遵守国际准则的独裁领导人，以及退出国际组织和条约等举动中都可见一斑。与此同时，特朗普政府的想法仍然是临时的和不成熟的——特朗普政府强烈希望德国取消“北溪 2 号”管道，但原则上来说，德国政府只应遵循自己的利益。

特朗普对欧洲的态度因地区而异。美国政府正无条件地与中欧和东欧进行接触，向匈牙利独裁者维克托•欧尔班(Viktor Orban)提供政治支持，并致力于增加液化天然气出口，以对抗俄罗斯的影响。相比之下，美国与西欧的议程要敌对得多，而且似乎只集中在某些分歧上，包括反对“北溪 2 号”(Nord Stream 2)管道、与欧洲的自由贸易、北约(NATO)的国防开支，以及与欧盟在伊朗问题上的分歧。

在东亚，特朗普的政策有两个主要组成部分——中国和朝鲜。关于前者，特朗普希望赢得与北京的贸易战，这促使他支持他的一些顾问拥护的为平衡中国力量而做出的广泛努力，包括对抗中国的政治影响力，以及调整美国军队的方向从而与中国竞争。但随着中国国家主席习近平在台湾问题上的言辞升温，尤其是如果贸易战得到解决，这种支持可能会受到考验——如果特朗普觉得自己是在支持一项向美国提供重大让步的贸易协议，他会在台湾问题上对抗中国吗？与此同时，特朗普政府的北韩政策包括一项非正式的协议，根据这项协议，只要金正日同意不试射导弹或核武器，美国就允许两国关系解冻，即使这不会给无核化带来任何实质性进展。，

对这一迁就战略，以博尔顿为首的一些政府官员持保留态度，但他们还是遵从总统的意愿。

然而，总统和他的团队之间仍然存在分歧。最显著的例子是美国的中东政策。特朗普和他的顾问同意对伊朗采取强硬路线，但总统非常不愿意动用美国的资源来削弱伊朗在叙利亚的影响力，并希望缩减美国在该地区的势力。在他看来，美国的努力应该仅仅放在支持盟国采取任何他们认为合适的对抗伊朗的行动上  (比如沙特阿拉伯在也门的战争)，实施制裁，并退出联合全面行动计划。在这个问题上，总统现在的团队发表的声明似乎与他相悖。例如，在一次中东之行中，博尔顿说，直到伊斯兰国(又称 ISIS)被完全击败，库尔德人得到保护之前，美国军队不会离开叙利亚。但总体而言，特朗普的外交政策比以往任何时候都更加统一。 

展望第三阶段

矛盾的是，一个更加统一和可预测的美国外交政策的出现很可能削弱美国的影响力，破坏国际秩序。对于那些相信美国战后战略的人来说，一个严重分裂的特朗普政府是最好的。该战略的定义是强大的联盟、开放的全球经济，以及对民主、法治和人权的广泛支持。而因为特朗普永远不会改变他的世界观，他的政府的标志要么是分裂，要么是对他的观点达成一致。现在我们看到了后者。第三阶段也由此开始——一个统一的特朗普政府正在影响着世界。