墙，终于要建了_风闻

李钊成

发自 北京

在经历了史上最长的政府停摆后，僵持的国会昨日终于通过了一份边境支出法案。该法案为特朗普的边界墙提供了13.75亿美元，远低于他要求的57亿美元。

但显然特朗普并没打算认输，他在宣布将签署这份预算案的同时，杀了个回马枪。

美国东部时间2月14日下午，白宫宣布，特朗普总统将签署国会最新通过的有关边境安全的法案，以保证不会因此事出现第二次政府关门。但与此同时，特朗普计划宣布“国家紧急状态”，以解决他口中的“边境安全问题和人道主义危机”。

该决定意味着，特朗普可以绕过和他一直过不去的国会，挪用军费等别项资金用以建造边境墙。

△ 墨西哥蒂华纳附近正在加固中的美墨边境墙 / 视觉中国 

特朗普要宣布的“国家紧急状态”，实际上是一种“权宜之策”。当国家遭遇危机时，国会内部的繁杂流程难以快速应对突发情况，而作为行政分支的总统却相对灵活。由此，总统原先被国会限制的权力就能一定程度松绑，使得总统能够利用紧急权力应对国家危机。

1976年美国联邦法正式纳入《国家紧急状态法》，明确了总统的特殊权力，即可以在危机情况下宣布“紧急状态”，制定特殊规则。

据《华盛顿邮报》统计，宣布“国家紧急状态”最常见的情况是出现了战争等国际冲突时，比如为了对冲突国实施经济制裁。

例如，吉米·卡特在1979年动用“国家紧急状态”，冻结了伊朗在美资产，以应对伊朗伊斯兰革命中发生的人质危机。小布什和奥巴马则根据“紧急状态”条款，先后冻结了涉及叙利亚、乌克兰、也门等国争端的特定人群的在美资产。

△ 1979年伊朗爆发伊斯兰革命，一名青年站在伊朗宗教最高领袖霍梅尼的画像旁 / 网络

其他情况也包括控制武器扩散，控制出口等等。然而，只有两次紧急状态涉及到了挪用军事预算进行工程建设：一是为海湾战争的沙漠之盾行动，二是为911后的重建。

至于特朗普这次计划宣布的“紧急状态”，还是和他一直重复提到的“非法移民”有关系。特朗普和他的支持者认为，大批移民正涌向南部边境，每天超过2000人在边境被逮捕或者遣返，足以构成“国家紧急状态”。

反对者则认为，边境移民的数量较十年前已经大幅减少，而且在这几千人的队伍中，很多是来自比如洪都拉斯寻求庇护的难民。他们试图以合法程序入境美国，不构成紧急状态。

△ 等候在美墨边境准备入境美国的中美洲难民 / 视觉中国

如果宣布“国家紧急状态”，理论上特朗普有两条法律可以利用，让其可以绕过国会执行边境墙建设。

第一条将允许特朗普调用陆军建设边境墙。33 U.S. Code § 2293允许陆军在“国家紧急状态”下暂停其原本的工程项目，调用资源至“对国防至关重要的土建工程、军事建设和民防工程”。

△ 美国海军陆战队正在加州美墨边境墙上加装钢刺篱笆 / 网络

第二条则允许特朗普将军事预算挪用至边境墙建设。10 U.S. Code § 2808允许国防部长在“紧急状态”下，从国会批准的、尚未明细的军建预算中，挪用资金用于那些“没有法律支持的但是必要的军建项目”。这两类被调用的资金将包括原本用于防洪、防火等救灾的款项。

尽管可以国家紧急状态允许特朗普绕过国会，但国会也不会就这样吃哑巴亏。

民主党方面，众议院议长佩洛西和参议院民主党领袖舒默迅速发表了联合声明，指责特朗普“恶心地滥用总统权力”，并强调边境问题不构成紧急状态，认为该举措无法可依，而是特朗普因为没有办法兑现让墨西哥付钱的承诺、也没有办法说服美国人民付钱后绝望地举措。

△ 此前在国情咨文演说现场，众议院议长佩洛西向听众示意为特朗普起立鼓掌 / 视觉中国

共和党内部则意见分裂。共和党多数党领袖·麦康奈尔表示支持，认为特朗普“可以合法地使用任何工具来努力加强对边界的保护”。

也有比如缅因州参议员苏珊·柯林斯（Susan

Collins）谴责该行为：“总统凭借这项权利挪用国会为其他项目拨出的数十亿美元……这对我来说是破坏拨款过程、破坏国会的作用，且非常可疑是否合宪。”另外有许多声音担忧，开这样的先例会被未来的民主党总统效仿，也利用该权力绕过国会。

总统一旦宣布进入“国家紧急状态”，国会很难直接“说不”。虽然民主党控制的众议院可以，也极可能会提出反对的决议，希望结束“国家紧急状态”。但就算该决议通过国会，特朗普作为总统只需要动用否决权便可一票否决。

不管怎样，特朗普这次搞出的“紧急状态”几乎会不可避免地发展为冗长的法律诉讼。但白宫表示已经做好了应对诉讼的准备。特朗普也表态：“接下来会发生什么？我会在第9巡回法院被起诉（编者按：自由派经常选择在加州第9巡回法院提起诉讼；保守派则倾向于选择德州的第5巡回法院），大概会输在那里，然后希望我们能赢在最高院。”

△ 2019年2月，美国总统特朗普在主要县治安官和主要城市负责人协会联席会议上发表讲话，并借机介绍他的边境安全和移民政策 / 视觉中国

克林顿总统的首席法律顾问科林顿（Billter Clinton）认为：诉讼可以在几个月内就到达最高院，但是最高院的所有人都会对目前的情况表示非常的困扰。他认为正常情况下，在2020年6月之前是不会有结果的。也就是说特朗普此次的举措几乎无法在短时间内看到成效，而且极有可能会成为他2020年大选时期的政治包袱。

《今日美国》（USA Today）分析，诉讼的走向会和以下几点相关：白宫打算抽调资金的具体项目，特朗普是否打算征用非自愿提供的私人土地或资产，哪些人会因为这项举措受损失，原告会选择哪个或者哪些法院进行审理。

至于边境问题已经紧急到需要宣布国家紧急状态，在法律上甚至都不是重点。法院首先要解决的是找到合适的法律；即能赋予法官足够管辖权利，来审阅这件事情的法律。

布伦南研究中心的戈伊坦（Elizabeth Goitein）表示：“如果任何法院能审核一下这是否是个国家紧急情况，他（特朗普）都会有大麻烦了。问题是国会已经赋予了总统太多的权利，以致总统几乎可以不受限地肆意宣布紧急状态。”