郭亮 | 村级组织的土地控制：功能及其弱化 —— 理解地权冲突的一个视角_风闻

本文作者郭亮，华中科技大学法学院副教授。文章原载于《学术月刊》2018年第八期，感谢郭亮老师授权推送和《学术月刊》的支持，若您阅后有所收获，敬请关注公众号“雅理读书”（yalipub）。

一、问题提出

在当前中国社会，因为土地征收引起的社会冲突频发，并已经成为影响基层社会稳定的重大问题。近年来，有一种类型的“土地征收”所引发的农民抵触和反抗最为激烈。这种“土地征收”一般是由村委会所主导，大都是因为乡村公共基础设施建设而需要占用农民的土地。表面上看，与国家正式土地征收的后果相同，农民丧失了对自己土地的承包经营权，但是他们只得到远低于正常补偿标准的补偿费用，不满和抗议由此产生。关于被征收土地的补偿，现行《土地管理法》已经给予相应的说明，各省、自治区、直辖市也根据自身的经济发展状况制定了明确的补偿标准。在强大的法律和行政压力下，这种“侵害”失地农民土地权利的行为是否仅是个别地区的个别现象？随着调研的进一步开展，笔者发现即使在《土地承包法》《物权法》等法律已经颁布实施多年的条件下，村级组织农民土地权利的“侵害”仍然是乡村社会中普遍的现象。

如果这种现象普遍存在，就不能仅从个别村干部的侵权行为角度进行解释，而应该寻找支撑这一“社会事实”的其他社会事实。或者说，即使这种侵权行为受到法律的抑制，但只要催生这一社会事实的制度基础没有改变，这种“侵害”现象便无法彻底消失，而以非正式或者隐藏的方式存在。在本文看来，农民土地权利的被侵害是村级组织享有村庄土地自主性使用权的表现，而村级组织对土地的控制是传统村社中长期存在的土地制度面向。村级组织对土地调控为什么会长期存在？其在当前引发的农民抗议又是否彰显该制度已经面临着运作困境？本文将对此问题进行研究，从村庄治理的视角观察农村集体土地制度的运行，进而希望对土地制度改革的深化有所裨益。

二、村级组织的土地控制：一种社区性权力

所谓村级组织的土地控制是指村级组织通过对村民土地权利的干预、置换以及消灭等手段，从而实现对该土地支配和使用的过程。也就是说，在村庄内部，农民虽然是土地的权利人甚至拥有土地的所有权，但是他们在土地交易、土地使用方式以及土地占有等诸多领域会受到村庄层面的制度性限制。从土地制度的一般特征来看，土地权利会受到来自国家和市场两方面的干预。前者一般体现为国家的土地管理制度，是国家为了保护社会公共利益和其他土地权利人的利益而对土地权利的限制。比如土地利用规划制度、农地专用制度、土地的相邻权制度等；后者则体现为民事主体之间的合同契约关系，是市场双方以自愿的方式达成的对土地权利的限制。比如，为了提升自己不动产的效益，一方可以通过支付货币的方式来实现对另一方土地使用权的限制，即所谓的地役权。但是，与以上土地权利受限的情形不同，村级组织对土地的控制既非代表国家权力，也非民事主体之间通过合同契约形成的市场力量，而是一种社区性权力。

在本质上，村级组织的土地控制是村级组织为了维护村庄整体福利而实施的一种对土地权利的干预。在历史上，村庄社区对农民土地权利的干预长期存在。比如，即使在农民享有土地完整产权的传统社会，民事主体之间土地的处置和交易仍然会受到诸如“亲邻先买权”的约束。虽然“亲邻先买权”长期为国家制定法的内容，但是这种国家制定法更多是对传统社区内生规范的确认。在“皇权不下县”的治理结构下，村社的治理是依靠熟人社会的内生秩序和乡绅自治来实现。一旦土地的权利过于充分而不受限制，外来人口将通过土地交易进入村社，进而逐渐瓦解依靠血缘和地缘关系整合的村社共同体，从而最终损害传统社会治理的根基。因此，“亲邻先买权”的立法规定正是源于传统社区整合和治理的内在需求。也就是说，只有在土地权利受到限制的条件下，村社共同体才能成为可能。

民国时期土地执照

随着现代性的发展和现代民族国家的产生，国家打破了家族、社区等传统社会组织对个人的支配与庇护关系，实现了国家力量与个体的直接互动。在这种全新的政治社会结构下，个人权利意识的增长带来了个体主义时代的来临，其中财产权的凸显是个体主义时代最显著的特征。但是，这并不表明横亘在国家和农民之间的社会性团体彻底消失，村社组织对土地的控制完全会因为国家相应的制度构建而更加强化。比如，在人民公社时期“三级所有、队为基础”的集体产权结构下，农民不享有土地的所有权及其他土地权利，三级组织中最重要的所有权单位——生产队所对应的仍然是自然村这一传统的社会单元。这在某种程度上意味着，国家对土地权利的限制进而对农村资源的汲取仍然要借助于传统社区的功能发挥才能实现。因此，与其说“全能主义”政治体制瓦解了传统村社的存在，毋宁说前者实现了对后者的覆盖，后者仍然在事实上存在。在这一时期，村级组织对土地权利的干预和限制主要通过集体土地所有制的制度形态表现出来。并且，由于集体所有制和传统村社建制的重合，村社组织对土地的干预更加理所当然，其干预的范围、程度都远超历史上的任一时期。这一时期的基层组织可以自主性决定村庄土地的权利分配和使用用途。

改革开放以来，由于继承了集体所有制的制度形态，村级组织对土地的控制得以继续正当化存在。从实践来看，在村庄所有土地都属于集体所有的前提下，土地可以分为“共有共用”土地和“共有私用”土地。前者主要包括村庄中的公共土地，如公共道路、公共禾场、集体的机动地等；后者主要包括农民的宅基地和承包地等。相比较而言，“共有共用”土地是村级组织直接掌握的集体资源，由于不存在相对长期且稳定的权利，村级组织可以自主性地使用该土地，比如在乡镇企业蓬勃发展的20世纪80年代，村集体直接可以将部分“共有共用”土地变更为建设用地；与之相比，村级组织对“共有私用”部分土地的使用则因为具有其他土地权利人的存在而相对复杂。与人民公社时期的集体所有制不同，在国家有意识的制度构建下，这一时期围绕着农村土地形成了集体所有权、承包经营权等多重权利关系。村级组织要保障对村庄土地的控制必须要以有效应对和处理相关权利人的土地诉求为前提。

具体而言，村委会一般通过对土地的分配和再分配来满足农民继续耕种土地的要求，进而获得特定土地的使用权。首先，在村集体拥有集体机动土地的条件下，村委会可以直接通过土地分配的方式来弥补农民的损失；其次，村集体也可以通过定期的土地调整实现土地在村庄范围内的重新再分配，土地的平均主义占有亦能够平息被占用土地农民的不满。在《土地承包法》颁布实施之前，农村地区普遍存在“三年一小调、五年一大调”的土地调整实践。由于每隔三年或者五年，村级组织会根据村庄人口的变动情况将土地平均分配，某次被地方政府或者村委占用土地的农民完全可以通过下次的土地调整重新获得土地。尽管农用土地的总量在减少，但是由于在村庄范围内实现了土地的平均占有，农民不会产生不满情绪。因此，对于“共有私用”的土地，村庄组织同样具有自主使用的权利，从而保持了对村庄所有土地的控制。村级组织土地控制的实现过程可以通过图1来表示：

20世纪90年代以来，出于提升农业效率和保护粮食安全的双重考量，国家的农地法律政策和土地管理制度都在压缩村级组织的土地自主使用权。在农地领域，国家逐渐强调土地承包关系的稳定，从“大稳定、小调整”的原则转变为“增人不增地、减人不减地”。最终，随着2003年《土地承包法》的实施，其第27条明确规定：土地承包期内，发包方不得调整土地。与此同时，《土地承包法》第63条规定：村集体机动的面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。村委会通过土地分配获得土地自主使用权的合法性空间日益被压缩；在土地管理领域，为了防止村委会私自占用农田，1998年《土地管理法》修订后，国家将土地非农使用的权力上收，并且实行严格的土地用途管制制度，村委会基本不再具有变更土地用途的权力。然而，在国家的正式制度的压力下，村级组织对土地的控制虽整体上式微但并没有彻底消失。无论是土地调整实践，还是远超过法律标准的村集体机动地抑或村委会私自变更土地用途等现象都在当下的农村社会中存在。

相关研究早已注意到了村庄社会中的这种现象，并从村干部的利益寻租、实现社会控制以及损害农业效率等角度解释该现象的产生及后果。与这种研究相契合，国家的土地法律和政策也总是对村干部调控土地的行为进行约束。但是，村干部的行为逻辑虽然有自利的因素，但同样受到村庄治理逻辑的整体制约。以个体的角度来理解以上现象忽视了村社对土地权利干预的历史延续性和该制度形态的社区合理性。正如在调研中发现，一旦村干部不愿意或者无法进行有效的土地调控，就会在村庄社会中被冠以无能的标签。这表明，村级组织对农民土地权利的“侵害”是具有深厚的社区共识支撑。

问题是，现代社会的形成是从“社区”到“社会”的转变。在这个过程中，个体摆脱村庄社会的整合，得以直接面对国家和市场。由于土地在传统社会中的根基作用，个人自主性的生成事实上是与土地的个体性权利压倒村社权力的过程相伴随。为什么在现代性已经足够强大、传统农村社区已经衰落的社会背景下，村级组织对土地控制仍然能够存在？

三、村级组织土地控制的再生产：治理的需要

从根本上看，村级组织的土地控制是村庄社区对土地权利的一种限制，这种限制有利于村社的整合和治理。如果说以村庄为单位的治理仍然是当前基层治理的主要方式，那么村级组织对土地的控制就无法从根本上消失。因此，尽管与国家土地法律和政策规定相抵牾，但由于在基层社会的治理系统中获得了制度支撑，村级组织对土地的控制不仅难以消失，而且不断被强化。

（一）村级组织的土地控制与村民自治

20世纪80年代以来，我国农村推行的是以“家庭承包经营为基础、统分结合”的双层经营体制，这意味着农民在获得土地承包权的基础上，村集体经济组织仍然因享有土地所有权而具有对村庄土地统合和管理的权力。由于相关法律对于农村集体经济组织缺乏严格的定义，且在现实中大部分农村也不存在所谓集体经济组织，作为农村社会的基层政权，村委会事实上扮演着集体所有制的代理人角色。为此，《村民委员会组织法》的第八条规定：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。尽管该法条属于原则性规定，对于村级组织如何管理集体所有的土地，如何与《土地承包法》和《土地管理法》中限制性规定相衔接没有作出明确规定，但却赋予了村委会土地管理和调控的正当性。

不仅是法律文本注意到了村民自治与土地集体所有制之间的关联，在村庄治理的实践中，村民自治的有效运作更是有赖于村级组织对土地的控制。与城市社会不同，农业社会的治理以及农民的日常生活都是围绕着土地而展开的。随着当前农村人口的非农化转移，虽然大量农民离开了土地，但是农民和土地的传统关系并没有从根本上改变。一方面，留守在村庄中的农民要依靠土地为生，另一方面打工人群也因无法真正融入城市，仍然会通过代际分工来维系与土地之间的关系。因此，在土地仍然具有重要功能的条件下，谁能够对土地权利的调整和干预，谁就能成为村庄治理的主体和中心。在土地的私权较为充分的条件下，村民不参与甚至不知晓社区公共事务也不会影响到自身的土地利益，村民参与村庄治理的热情弱化，村庄呈现出日益离散化的趋势；相反，在村级组织掌握土地控制权的前提下，农民的土地权利处在一个动态调整之中，他们便具有了解、参与村庄公共事务的动力，进而具有与村委会展开互动的可能性。由于村委会的土地控制要建立在农民土地权利的变动基础之上，农民往往会提出各种问题要求村委会解决，而这种问题不仅仅限于土地领域，村庄生活中的各种问题都会在此时被表达出来；而村委会为了完成土地控制，就必须有效回应村民的诉求。在这个意义上，村级组织的土地控制过程激活了村庄治理的实践。具备土地控制能力的村庄社区呈现出较为活跃的公共治理行动和良好的公共秩序。这一点已经为相关的研究所证实。

随着村民自治的运转，村委会对土地的控制还将为其权力的运行提供保障。也就是说，村委会对土地的控制不仅是推动村民自治实质产生的动力，还是村委会治理能力提升的基础条件。作为一个基本的治理单位，村委会必须要维护村庄的整体利益，但是，村庄整体利益优先性的实现不可能全部依靠个体的自觉行动，通过对村庄最重要的生产资料的控制，村委会能够在村庄社会中建立起自身的权威支配地位，并具有产生抑制个别成员“越轨”行为的能力。正所谓“手中有粮，心中不慌”，村委会对土地的控制能力保障了其对村庄的有效管理。随着传统血缘、地缘关系在维系村社共同体中的作用日益下降，村委会拥有的土地控制权更是成为村庄治理秩序能否达成的关键。

具体而言，与城市社区不同，农村社区具有重要的生产功能。农业生产的协同性和公共性往往需要农民之间的有效合作。由于小农经济的狭隘性和自利性，纯粹依靠农民之间的横向合作往往难以达成，个别农民依托自己的土地权利而不愿意让渡利益，进而严重影响到村庄整体利益。比如，耕种土地的农民普遍具有耕作方便和建设小型农业公共设施的诉求。但在土地被“私用”的条件下，修建公共设施往往要占用不同土地权利人的土地，由于该设施的修建和运行对不同土地权利人的损益程度是不同的，个别农民就不愿意让渡、变动自己的土地利益。尤其是在当前农民职业多元化以及部分农民不在村的条件下，农民合作的困境进一步加剧。相反，如果村委会具备以土地调整、置换为内容的土地控制权，这种土地权利和利益申张就很容易被打破。甚至，考虑到村委会在土地再分配中的主导权，少数人也会因为顾虑到未来可能会受到来自村委会的“处罚”，而尽量避免越轨行为的发生。通过对土地的控制，村委会和农民之间形成了一种事实上的权力支配关系。

在当前农村，农村机耕道路的修建、小型水利水渠的整治与拓宽等村庄内部的公共设施建设所需要的建设用地，一般都不纳入国家正式的土地征收序列，而是依靠村委会对土地相关权利人的协调、动员来完成。2009年，国土资源部出台了《关于促进农业稳定发展

增加农民收入推动城乡统筹发展的意见》，其中明确规定：凡未使用建筑材料硬化地面或使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。这意味着，村委会基于村庄生产需要对土地的自主使用得到了国家的部分承认。事实上，作为一个生产和生活单元合一的社区，村庄的有效社会治理不可能离开村委会对于村庄土地的自主性使用权。

从制度内在的运作逻辑上看，村民自治的运行和村级组织的土地控制权之间具有天然的契合关系。当村委会对土地的控制能力为村民自治的实现提供保障时，村民自治的有效运转又继续催生出村级组织的土地控制权，二者互相强化。在村民自治制度的实践背景下，以村庄为单位的治理仍然会长期存在，村级组织对土地的控制就不可能彻底消失。

（二）村级组织的土地控制与地方政府的土地使用需求

当村委会具有土地的控制权时，村民自治得到了有效实现，但这并不意味着村庄就此形成了封闭的村社共同体。因为，在既定的政治与治理结构下，村民自治的推行并没有改变村庄政权的行政化特征，并且由于党的基层组织的有力领导，地方政府仍然能够将自己的意志通过村民自治的方式来实现。由此，村委会对土地的控制便被地方政府所利用，村级组织的土地控制在地方政府的治理逻辑中被进一步放大。

1.有助于降低地方政府土地征收的社会成本

随着工业化和城市化的发展，地方政府需要大量的农用土地转化为建设用地，以满足地方经济发展的需要。如果村委会享有土地的控制权，地方政府只需要征得村委会的同意就能完成土地的征收过程，勿需与一家一户的农民分别进行博弈和谈判。这种以村级为单位的土地征收能够抑制地权冲突的爆发，降低地方政府土地征收的成本。

由于村委会能够实现对村庄土地的最终控制，也就具有再次满足失地农民土地诉求的能力和条件。农民的土地虽然被国家低价甚至无偿使用，但其土地利益并没有受损，因为，他既可以从村庄既有的公共集体土地中分到土地，也可以在下次的土地调整中重新获得土地。在村级组织能够控制村庄土地的前提下，村委会成为横亘在国家和农民个体之间的缓冲力量，农民的土地诉求及其利益行动并没有溢出村庄。而且，由于再分配土地的质量和位置是农民最大的关切点，他们会围绕着这些问题与村委会展开博弈，在客观上将原本可能发生在农民和地方政府之间的矛盾转移到了村庄内部。于是，地方政府享受到了土地获取的便利，村庄社会则承担了其获取土地的成本。相比于农民和地方政府之间的矛盾，农民和村委会之间的土地争议冲突的强度不大，亦不具有严重的对抗性。

因此，在国家和地方政府给予较低的土地补偿，甚至这种补偿只是发放到村集体一级的条件下，农民和地方政府的土地冲突也难以发生。然而，一旦村级组织不具有土地控制的能力，失地农民无法在村庄中再次获得土地，他们便只能寄希望于土地的合理补偿。按照现行的《土地管理法》第四十七条规定，农民获得的补偿主要包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费三部分。在这三部分补偿中，土地补偿费和安置补助费是省市政府根据不同区域的经济发展状况统一制定并由县乡政府负责执行，一旦农民对补偿标准不满，他们要求提高土地补偿标准的诉求便集中涌向县乡政府。这意味着原本分散在各个村庄的博弈和抗争有可能汇聚成针对地方政府的统一行动；除此之外，由于对地上附着物和青苗补偿费要视具体情况而定，围绕着这部分补偿费的确立，农民的诉求纷繁复杂。比如，在对处于不同生长期的经济作物、不同品种作物的价格评估中，农民常常认为地方政府在补偿中没有公平地对待自己。为了维护自己利益甚至为了追求利益的最大化，农民的各种诉求再次涌向地方政府。在这种情况下，由于要面对大量的农民和无数的诉求，县乡政府及其国土部门面临着巨大的工作压力。在无法满足农民土地诉求的前提下，一旦县乡政府迫于招商引资的压力而采取强制性手段进行征收，围绕着土地征收的冲突就会产生。2000年以来，农村土地征收矛盾的愈演愈烈在很大程度上正是这一逻辑的现实演绎。

因此，从地方政府的角度出发，他们力图避免与个体农民发生直接的互动，尽量以村庄为单位进行土地征收，从而不断维护和强化村委会对土地的控制。这种局面的形成一方面源于村委会在集体所有制中的合法代理人身份，另一方面则与地方政府力图过滤甚至抑制地权冲突的工具性考量密切相关。尽管从实践来看，随着国家土地法律政策等外部条件的变化，农民土地权利意识日益增长，村委会对土地的控制开始遭到农民的反抗，村庄内部的矛盾同样呈现出剧烈化的特征。但这并不表明地方政府可以就此绕过村委会直接与农民发生互动。甚至，在发生大规模土地征收的条件下，地方政府更加需要村委会所具有的土地控制能力的配合。从现实来看，由于失地农民仍然有耕种土地的诉求，维系村委会对土地的控制能力意味着这种诉求可以在村庄层面得到继续满足，从而过滤掉了一部分可能发生在地方政府和农民之间的土地征收冲突和矛盾。正是在这个意义上，土地征收冲突的发生与土地补偿标准的高低之间并没有直接关联，村委会是否具有土地控制能力才是影响冲突发生的重要变量。

2.缓解地方政府土地非农使用的压力

随着国家乡村振兴战略的实施，地方政府需要更多的土地转化为建设用地，却因为国家土地管制制度的加强而无法通过正常的土地征收方式来满足建设用地的需求。这个时候，地方政府只能依靠村级组织的土地控制权来获得土地，前者对后者的依赖进一步加深。

为了防止耕地的进一步流失，1998年国家修订了《土地管理法》，制定了最严格的耕地保护政策。在具体的土地管理制度上，中央通过土地利用总体规划和年度规划约束地方政府和农村集体违规使用土地尤其是变更土地农业用途的行为。对于地方政府而言，土地非农使用的前提是其必须获得国家土地部门给予的建设用地指标，否则就属于违法用地。而这种指标与地方经济发展所实际需要的土地面积相比远远不够。且在地方的经济发展实践中，为了实现工业进园区的目标，很多上级政府都把多数建设用地指标分配给辖区内的经济开发区使用，地方政府所能得到的指标更是捉襟见肘。由于不具有足够的建设用地指标，地方政府无法通过土地征收的方式获得土地。在这种背景下，为了实现一些项目的落地，地方政府往往要借助村级组织的土地控制权来获得土地，这正是地方政府突破国家土地管理制度限制的一种行动策略。

新世纪以来，随着“以工反农”、新农村建设以及乡村振兴等国家战略的不断实施，农村社会到了一个基础设施建设的高潮时期。其中，在当前农村基础设施建设中，农村公路的修建因为涉及面广、投资规模巨大而尤为显著。相比于其他基础设施修建，修建公路经常面临着占用农田的问题。考虑到农村建设的实际，在国家现行的土地管理制度中，农村道路仍属于农业用地范畴，不纳入农用地转用范围，亦不占用建设用地指标。然而，按照2017年国土资源部组织修订的《土地利用现状分类》，农村道路一般是指路宽在南方地区小于1米、北方地区小于2米，且未硬化的道路。从经验来看，很多县级以下地区远超过此标准的公路几乎都是以农村道路修建的名义进行。从主观上看，这是因为地方政府不愿意占用本已经有限的建设用地指标；从客观条件上看，修建公路所涉及到的用地规模接近甚至超过地方年度建设用地的总量，从而意味着，通过正常的土地征收程序来完成县域范围内公路的修建几乎是不可能的。而且，从实施机制上看，乡村社会的惠民工程多采取“项目制”的方式，即由不同的村庄向上级政府提出申请，上级政府则从中进行选择。在地方政府看来，农村基础设施的投资本身就是一项巨大的惠民工程，是为了农村本身的发展。对于因为修建基础设施所需要占用少部分的农地，其相应的成本自然应该由受益村庄来承担。如果项目落地问题都解决不了，这样的乡镇或者村庄是不可能具有竞争优势的。这种压力倒逼村委会要自主地解决基础设施建设需要的土地问题。

相比于其他基础设施修建，修建公路经常面临着占用农田的问题

因此，农村公共设施建设用地大都无法通过国家的土地征收来完成，只能依靠村委会的土地控制。通过对农民的动员，并以相应的土地补偿或者土地置换为条件，村委会获得了对某特定土地的使用权。由于占用土地规模不大，村委会对农民的补偿或者置换不需要过多的货币或者土地。在保留村集体经济或者部分机动地的条件下，村级组织完全有能力实现对农民的补偿。在某种程度上，这也是当前农村建设得以顺利完成的一项重要制度保障。

总之，与国家土地财产法领域越来越凸显土地权利不同，当前的基层治理领域不断地强化和再生产村级组织对土地的控制。由于互逆的变革逻辑同时存在于农地制度之中，其自身就内含着制度张力。这种张力随时可能因为国家法律、政策以及土地市场等外部条件的变化而被激化和放大，村级组织对土地的控制将面临越来越大的压力。

四、村级组织土地控制的制度基础：

土地的非财产化

村级组织的土地控制是以农民土地权利意识被压制为前提，但农民对土地的认知并非是一个稳定变量，这种权利意识会因为国家制度和土地市场的兴起而相应变化。在国家推动土地财产化的改革逻辑作用下，土地利益的上升带来了农民土地权利意识的急速增加，村级组织对土地控制的制度基础逐渐瓦解。

一般而言，土地的价值具有两种衡量方式：作为农业生产的土地和作为市场要素的土地。如果村民看重土地的生产功能并以农业产出衡量土地价值，村级组织就能满足村民的土地诉求。由于土地正在被村民耕种，村级组织要改变土地的权利关系进而收回该土地必须给予农民适当的补偿。而在土地用于农业生产的条件下，村委会可以通过两种手段来实现对特定农民的补偿，进而收回该土地。第一，土地的调整和置换。尽管土地因为位置、土壤、水利条件等的不同而存在明显的质量差异，但可以以土地的农业产量为依据在不同面积的土地之间建立换算关系（比如，在我国的传统时期，衡量土地大小的标准就是依据土地的产出而非土地的实际面积，如传统的升、斗等计量标准）。对于农民而言，由于其前后的利益没有损失，他们便愿意参与村级组织所主导的土地调整和置换。第二，以货币、实物或者其他村庄发展机会等作为对农民的补偿。在土地价值是由该土地的农业产出所决定的认知下，不仅不同地块之间不存在本质性的差异，而且土地本身的价值有限。正是这种土地价值的有限性限定了农民对土地补偿标准的想象，掌握一定集体资源的村级组织就可以通过多种方式对失地农民进行补偿。总之，在土地的权利人愿意让渡土地的条件下，村级组织具有控制村庄所有土地的能力。

虽然以农业产值为依据来衡量土地价值的方法来源于农业社会中朴素的生活经验，但是却得到了国家正式土地管理制度的确认。改革开放以来，国家在土地征收中对相关权利人的土地补偿一直是以土地的农业产值为基准的。1986年的《土地管理法》第二十七条规定：征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍；1998年修订后的《土地管理法》第四十七条规定：土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。2004年再次修订的《土地管理法》维持了1998年的土地补偿标准。可以看出，对于土地的补偿，一方面国家采取的是“不得超过”这种设定上限的表达方式，表现出抑制土地补偿过高的意图；另一方面，尽管农民得到土地补偿的标准在提升，但国家制定的补偿标准始终是以土地的农业产值为基准，并乘以最大可能的承包年限。至少从目前来看，在我国的《土地管理法》中，农地农用、农地农价仍然是国家在农地使用和土地补偿领域一以贯之的基本原则。

但是，土地却还存在另一种衡量价值的方式，即土地的市场价值。从功能上看，土地不仅仅局限在农业生产上，它还是第二、第三产业中的重要生产要素，土地价格也就具有了新的生成机制。这种土地价格的形成与该地块的农业生产能力无关，而往往与其所处的位置、交通等基础设施建设、未来规划等社会性因素相关。在某种程度上，土地的市场价格一般都远高于土地农业价值。而在我国，由于土地的一级市场为地方政府所垄断，村集体和农民都不具有直接与用地方进行土地交易的权利，土地在非农市场中的增值收益由地方政府所垄断，成为所谓“土地财政”的重要来源。一方面，地方政府通过土地垄断获得土地的增值收益，另一方面农民只能获得有限的土地补偿，在这种反差下，如何进一步增加农民的土地收益更是成为学界的主流声音和国家土地改革的未来趋势。

土地在非农市场中的增值收益由地方政府所垄断，

成为所谓“土地财政”的重要来源

事实上，在国家的默许下，一些地方政府已经着手进行制度改革从而增加土地的财产属性，大幅度提升农民的土地收益。首先，在沿海以及经济发达地区的一些地方政府对土地的补偿标准已经突破了《土地管理法》的上限标准。根据调查，一些沿海发达地区和大中城市的近郊区域，当地政府所制定的土地补偿标准已经远远超过土地的农业产值的极限；其次，借鉴我国台湾地区的“区段征收”制度，在试点地区，地方政府在土地征收后返还一定面积的土地让村集体开发，以让村集体和农民分享到土地的增值收益。在这种改革逻辑的作用下，土地的市场价格逐渐形成并代替了以农业价值为基准的土地价格。

然而，从结果来看，失地农民获得了更多的土地收益，但土地冲突并没有化解，反而呈现出更加激烈的特征。一直以来，村委会对土地的动员、置换、调整等控制的实现是建立在农民土地权利意识相对弱化的基础之上。尽管国家在法律和政策上不断加大对农民土地承包权的保护力度，但在“农地农用”且农地产出有限的条件下，农民的土地权利意识并没有与之同步强化，农村土地承包关系的不稳定仍然是很多农村地区的现实。然而，在土地征收补偿标准迅速提升甚至土地可以进行自主开发和的背景下，土地利益的大幅度增加支撑了农民土地财产权意识的全面崛起，国家和地方政府所建构的正式土地制度逐渐挤压了村委会对土地的控制——这一非正式制度存在的空间。在农民看来，村委会如果要收回自己的土地，必须按照这种统一的土地市场价格进行补偿和赔付。尤其在村庄中，一部分土地因纳入到地方政府的土地征收序列，农民能够得到较高标准的土地补偿；而另一部分土地同样被用于非农建设，只是因为使用土地的主体是村委会，农民却无法得到相应的补偿，他们无疑会感受到强烈的不公正。同样的土地得到完全不同的补偿，这与朴素的生活经验相悖。可以预见，国家所给予的土地补偿标准越高，这部分村民的反抗和不满越强烈。即使村委会通过土地置换、调整等手段保障这部分村民土地面积的不减少，但土地立刻变现机会的丧失同样会让他们感到不满。

当土地的利益增大和权利意识增强时，村委会就此放弃对村庄土地的控制将是避免冲突的一种路径选择。如同在城市小区中一样，不经过业主同意，城市的社区组织和业主自治组织都不可能对居民和业主的合法土地使用权利进行干预和限制。但是，如同前文所论证，在具有治理功能并具有生产属性的农村社区中，村委会的有效运转却要建立在其享有适当的土地控制权基础之上。在当前迅速的城市化和工业化背景下，地方政府的治理逻辑进一步催生了村级组织对土地的控制需要。提升土地的补偿价格或者让农民分享土地增值收益的改革思路符合农民的利益，笔者并不反对这种以财产权为导向的土地制度改革。但是在村委会仍然要通过土地对村庄进行治理的条件下，财产权的单方挺进却瓦解了村级组织自主使用土地的可能性和基本条件。围绕着村庄土地的使用，村委会与农民之间原有的权力关系失衡，二者间的冲突日益增加。由于村委会丧失了对土地的控制权，村庄的缓冲功能丧失，村民和地方政府之间的矛盾和冲突也同时大量产生。

五、结 论：嵌入治理的土地制度

本文认为，村级组织的土地控制不应该看作村社对农民土地权利的侵害，而是完成村社整合和治理的一种必须的制度形态。事实上，无论是在传统的以土地私有为主要形态的村社，还是在当下以土地集体所有制为基础的村社，村庄中土地的个体性权利都会受到村社的制度性限制。正是在权利被约束的前提下，村级组织对土地的控制才得以实现，村庄的有效治理才成为可能。但是，由于村级组织的土地控制权与农民的土地权利之间呈现出互逆性的特征，村级组织对土地控制的加强却不符合当下土地承包关系物权化和财产化的制度要求。随着土地财产属性的进一步显现，支撑村级组织土地控制活动的合法性基础正在逐渐丧失乃至被掏空。最终，这种土地控制被农民看作是村级组织对自己土地权利的压制和利益剥夺。于是，村级组织的土地控制不仅不再是村庄有效治理的保障，反而成为催生土地冲突的直接诱因。在这个意义上，当前一部分地权冲突的爆发正源自以财产权为改革趋向的农地制度与当前基层治理环境的不兼容性。

由于国家建构土地财产权的制度变革与当前仍然以村社为基本治理单位的基层治理模式之间存在内在矛盾，舒缓乃至化解地权冲突的思路将具有两种可能的方向和路径。一种路径是逐渐调整目前以村社为治理单位的治理结构，逐步实现国家正式治理对村庄治理的全面覆盖。但是这个转型不可能在短期内完成，在仍有数亿农民的农村，并且城市农民工仍然具有返回农村可能性的双重压力下，村庄社会的生产功能、社会结构和治理结构仍将在长期内存在。因此，在这一社会基础还没有发生根本改变的前提下，舒缓地权冲突的另一条路径则是要避免出现过于强化土地财产权属性的激进制度变革。这意味着国家在推动农村土地制度变革时应该考虑到该制度深深嵌入到基层治理结构中的历史与现实，进而尊重村庄治理的非正式性和治理自主性，坚持和完善农村土地集体所有制的制度功能。这正是本文研究村级组织土地控制权的功能及其弱化所得出的最大启示。

在当前《土地管理法》即将被修改的背景下，其中主流的声音是要通过大幅度地提升土地补偿的价格，让农民分享土地增值的收益，这一点值得反思。应该看到，原本以农业产值为补偿标准和依据的土地补偿额度确立是建立在土地的生产资料属性基础上的，也与村庄既有的治理结构相匹配。但是，土地利益以及财产权属性的过快凸显将瓦解村级治理的土地制度基础，原本希冀通过提升补偿标准来降低土地征收冲突的法律修改，在实践中恰恰可能导致冲突的进一步加剧。归根到底，这种意外性后果的出现是源于对土地制度功能的狭隘理解。长期以来，学界对土地制度改革的讨论主要着眼于土地的农业生产效率和土地利用效率的提升。赋予土地的财产权属性进而提升土地的补偿标准不仅能增加失地农民的收入，更因为征地成本的上升而遏制地方政府过度征收土地的行为。但问题在于，土地不仅仅是一种资源和生产资料，还是村庄治理的基础性制度安排。单一的效率视角遮蔽了土地与治理的关联性，未能预料到土地权利被放大后所引发的村庄社会结构的紊乱以及治理体系的变迁。尤其在国家大力实施乡村振兴的背景下，村级组织治理能力的建设是保障乡村社会振兴的基石，而村级组织治理能力的提升离不开一个有效的集体土地制度的配合。在这个意义上，将农村土地制度放置在基层治理的框架内予以理解，进而考量制度变革给基层治理结构所带来的联动性影响不仅对此次法律的修订，也对于农村土地制度的深化改革和基层治理体系的完善都将具有重要的现实意义。

〔本文为中央高校基本科研业务费华中科技大学自主创新基金“农民上楼后的社会矛盾及法律应对机制研究”（2016AC013）的最终成果〕