环保PPP项目路在何方？

中国环保行业正经历“至暗时刻”。

公开信息显示，2018年环保板块前三季度净利润同比下滑24.0%，净资产收益率创五年新低，个股普遍大规模减持……有分析认为，这是环保PPP项目“惹的祸”。

去年11月，号称“史上最严新规”的《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（下称“92号文”）出台，严控供需方质量，叫停非规范项目。受此影响，大规模不合规项目被清除出库，许多中标“大户”因资金链断裂而深陷财务困境。

面对这些问题，环保领域的PPP项目究竟路在何方？近日，在全国工商联环境服务业商会举办的2018中国环境上市公司峰会上，来自政府、企业和咨询公司的业内人士就此展开了深入探讨。

风险大 回报少

PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施的一种运作模式。2013年以来，国务院、财政部和发改委等相关部委先后推出多项文件，吸引社会资本参与。得益于政策利好，环保行业PPP项目迎来井喷式增长。

“PPP模式始于英国，上世纪90年代引入我国。该模式培养了像桑德国际、北控水务、碧水源、博天环境等一大批国内大型民营环保企业，推动了环保产业的发展。” 北京大岳咨询有限公司总经理金永祥在会上说。

不少企业代表认为，现阶段中国PPP模式本身存在不少“漏洞”。

桑德集团董事长文一波说：“PPP项目投资周期长，基本都是几十年，没有匹配的融资工具，项目是难以为继的，PPP项目的融资问题是现阶段民营企业普遍遇到的挑战。”

监管似乎也有问题。“我们总结出的基本共识就是‘三分建、七分管’。但由于各种原因，政府对预算、考核力度、管理措施等方面重视不够，‘重建设轻运营’也是目前普遍存在的问题。”北控水务高级副总裁、水环境研究院院长杨光坦言。

此外，“中国式” 的PPP模式也使外资企业“望而却步”。苏伊士新创建执行副总裁孙明华说：“初期，外资企业参与了中国两个PPP项目竞标后，老外觉得与英国的PPP有很大不同。简单点说，风险大回报少，我们接触的中国PPP项目，回报率高的也只有7%，根本达不到投资要求。”

威立雅中国区副总裁黄晓军说：“PPP中有三个‘P’，第一个‘P’是指政府，第二个‘P’强调专业性，第三个‘P’指合作伙伴。这就意味着大家有同等的市场地位、收益权和风险责任。如果没有专业性和合作伙伴关系，这个PPP可能是我们比较难以理解的。”

企业自身“难辞其咎”？

在PPP模式的盛宴下，一些激进扩张、负债率高的上市企业交了不少“学费”。今年5月，“PPP项目第一股”东方园林发布了“最凉”发债公告，10亿元公司债拟募集计划，实际募集资金只有0.5亿元。 “东方园林发债事件”推倒了一系列多米诺骨牌，迅速波及整个行业。

“我觉得目前的现状，从业者难辞其咎。投资企业特别是上市公司希望做大项目，另一些咨询机构则希望帮着政府去包装更大的项目，这与当前阶段的执行情况并不匹配。”文一波说。

中国环保PPP项目的显著特点是体量非常大，这意味着中国的PPP不是简单的融资模式，而是变成了一项经济政策。在国家去杠杆、稳金融宏观政策的背景下，92号文的出台使众多企业“中枪”，而企业内功不足，忽视风险，无疑是雪上加霜。

今年上半年，全国政协举办的健全系统性金融风险防范体系专题协商会上，国务院副总理刘鹤作了重要发言。而其中最吸睛的，是文首的几句 “大白话”——做生意是要有本钱的；借钱是要还的；投资是要承担风险的。

对此，博天环境总裁吴坚认为：“这三句话，业界在承接PPP项目时要引以为鉴。‘做生意是要有本钱的’，先掂量一下自身有多少本钱。PPP模式，本身是资本金加融资杠杆叠加的效益，所以有多少资本金你就去接多大的项目。”

PPP模式是一个投资行为，存在一定风险。对此，吴坚有自己的体会：“要考虑项目的边际条件，不要单纯地为了扩大规模就盲目扩张，这可能造成很多资金方面的问题。”

“必须经历的阵痛”

许多业内人士表示，政府92号文的出台犹如“一剂猛药”，令行业一时“吃不消”。而金永祥认为，92号文意味PPP模式经过四五年的高速发展进入了一个“冰冻期”。这个调整在预料之中，深层次的原因在于中央政府部门对PPP的认识发生了变化。

对此，财政部PPP中心项目工作人员张戈表示赞同：“目前，财政部将坚守规范运作的底线，严控PPP项目财政承受能力10%的红线，超过限额的地区暂停新项目入库。针对PPP项目存在的问题，开始主动规范整顿等相关工作，大家也感受到市场的反应比较明显。”

张戈表示，截至今年10月，财政部清理2428个PPP项目，合计2.9万亿的投资额；整改项目2005个，合计3.1万亿投资额。这是PPP模式主动化解风险必须经历的阵痛，规范之后，PPP将真正迎来新时代、好时代、大时代。

根据全国PPP中心平台的数据，截至2018年第三季度，参与PPP项目的7029家企业中，民营资本和外资合计占比达48%。尤其是在市场开发较早、现金流回报比较稳定的垃圾处理和污水处理领域，民营资本的参与率更是高达82%。

民营资本对PPP模式的带动作用“功不可没”，对于下一步PPP的制度创新备受瞩目，张戈透露：“政府在‘踩刹车’的同时也在促发展。接下来，积极配合司法部的PPP条例，继续建设统一、规范、透明的PPP大市场。”

据悉，目前国家发改委、财政部正配合司法部抓紧起草《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》，该条例有望年内出台。同时，财政部还在酝酿出台规范发展实施意见，推广清单式管控，对PPP项目适用范围作出限制。