美墨边境会响起枪声吗？美军开枪有法律、政治、外交三重阻力

当地时间2018年11月25日，墨西哥提华纳，中美洲移民抵达美墨边境墙附近，遭美国边境巡逻队使用催泪瓦斯驱逐。视觉中国 图数月来，中美洲移民危机不断发酵，边境对峙一触即发。美国总统唐纳德⋅特朗普已向南境派驻5800多名现役军队，并威胁将再派出1万名士兵。上周，特朗普又表示已授权军队在必要情形下对非法移民“使用致命武力”。据美国《军事时报》报道，特朗普签署过一份“决定备忘录”，允许驻扎在美墨边境的部队在必要的时候采取包括开枪在内的防卫措施。“开枪令”是否有效，将面临法律、政治和外交三大阻力。

法律上争议不断

目前，来自中美洲国家的“大篷车”移民队陆续抵达美墨边境，已有2000多名移民抵达墨西哥北部边境城市蒂华纳，另有3000多人在墨西卡利市安营扎寨。据美国国土安全部称，有情报显示移民大军计划从加州突破关卡闯入美国境内，届时可能会出现暴力和混乱，甚至威胁美国边境执法人员的安全。上周日，美国迎来第一波移民闯境，数百人试图突破位于加州圣迭哥和墨西哥蒂华纳之间的圣伊西德罗口岸。面对美国边境执法人员的阻拦，一些移民向他们投掷石块等物品，还试图破坏围墙，执法人员发射催泪瓦斯驱散人群，并暂时关闭了口岸。

随着移民危机的事态升级，关于军队是否有权对移民执法引发热议。上周，特朗普签署一项备忘录，授权驻扎在边境的美军在移民有暴力举动之时，有权进行“人群控制、临时拘留和任意搜查”，也有权“展示或使用武力”，以保护边境执法人员的安全。特朗普表示，军队在必要时可对非法移民使用“致命武力”。

“开枪令”的合法性立即引发争议。美国《地方安保法》(Posse Comitatus Act)明令禁止现役军人在境内执法，包括禁止在境内开展拘禁和搜查，在自然灾害，恐怖袭击和其他国家紧急情况除外。实际上，除非总统下达“戒严令”，否则军队除了提供支持之外，作用有限。如果边境执法人员遭到移民攻击，除了出于自卫，军队无权干涉。国防部多次重申部队的职责只是为边境执法部门提供支持，包括修建防御设施、运输人员物资、提供医疗救助等，并承诺不会伤及移民。目前部队的大部分工作即将完成，但恐怕无法在圣诞节前撤军。有报道称，美军已经计划将兵力从德克萨斯移至加州，以应对移民大军。

此前，特朗普的难民政策已经引起法律争议。特朗普一直抨击美国难民政策漏洞百出，尤其反对“抓了就放”的措施。11月9日，特朗普发布“总统公告”，拒绝给予任何非法越境的移民以难民待遇。但是《美国移民和国籍法》规定，任何进入美国的人，如果因种族、宗教、国籍、参与特定社会群体或持某种政见，有充分理由证明其恐惧受到迫害，都有权申请避难。边境执法人员拦下难民后，应先将其拘留，再考虑是否允许其申请合法难民身份。但美国移民局称，过去五年来积累的待办难民申请案件激增2000%，已近危机爆发点。日前，旧金山市联邦第九巡回法庭驳回特朗普这项法令，并发出了暂时禁令，法庭还将于12月9日再审议是否发布永久禁令。

特朗普的边境安全和难民政策均进入了法律上的灰色地带，招致严肃司法挑战，但并非毫无胜算。正如针对穆斯林国家公民的“旅行禁令”在联邦地方法院屡屡受挫后，最终以修改的版本在最高法院获得通过。特朗普上任后，又促成大法官尼尔⋅戈萨奇和布雷特⋅卡瓦诺入主最高法院，最高法院也日趋保守。

政治上阻力重重

特朗普将边境安全界定为“国家安全”，将“大篷车”移民视作国家安全威胁，在中期选举中大打移民牌。民调显示，选民大多将移民问题列为中期选举中的一个重要议题。移民问题也可能帮助共和党维持，甚至扩大了在参议院的多数党地位。

如今中期选举的尘埃落定，但移民问题仍将继续成为特朗普的政治筹码，他甚至已经瞄准2020年大选。特朗普抨击民主党的“开放边境”政策导致此次移民危机，还指责驳回他的移民禁令的第九巡回法庭法官是“奥巴马的法官”。对此，最高法院大法官约翰⋅罗伯茨反驳道：“我们没有什么奥巴马的法官，也没有特朗普的法官、布什的法官或克林顿的法官”，“我们都应感谢这个独立的司法系统”。从特朗普的口水仗中不难看出，他将移民问题政治化的意图明显。

随着民主党控制国会众议院，特朗普的强硬移民政策恐将面临更大阻力。两党因边境修墙问题，在联邦政府预算案上僵持不下。特朗普要求国会为边境修墙划拨50亿美元的资金，并以“政府停摆”相威胁。如果两党在边境修墙资金问题上谈不拢，联邦政府可能在今年12月面临关闭。虽然这是两党均不愿看到的局面，但是民主党也不会轻易放弃对特朗普的制衡。

特朗普内阁成员对“开枪令”也存在分歧。国防部长马蒂斯日前前往边境视察，表示海关与边境保护局将负责全部移民执法工作，军方会给予支持，但不会携带武器，只会配戴盾牌和警棍。他表示如果移民攻击执法人员，军队有必要加以阻止，并将移民交由边境执法部门处理，但军队无权逮捕移民。白宫幕僚长约翰⋅凯利和国土安全部长科尔斯蒂恩⋅尼尔森则公开表示反对，认为“开枪令”超越了宪法赋予的权力。

但是，自中选以来，关于凯利和尼尔森将遭罢黜的传言不胫而走。特朗普尤其指责尼尔森在边境安全上过于软弱，有意让对移民持右翼立场的克里斯⋅科巴赫取而代之。随着杰夫⋅塞申斯的辞职，特朗普还有望选择一位更加忠诚的司法部长执行他的强硬移民政策。

外交上陷入困境

妥善处理移民危机，也需要寻求外交合作。为此，特朗普不断对墨西哥施加压力。美墨边境的圣伊西德罗口岸数度关闭，这是美国最繁忙的陆上关卡，关闭关卡将严重影响美墨之间的往来。特朗普继续以关闭边境相威胁，表示：“如果墨西哥对边境失去控制，我们就会关闭边境”，这样墨西哥将“不能把他们的汽车卖到美国来”。据报道，白宫正在考虑一项计划，要求中美洲难民如果没有“可信恐惧”证明在墨西哥会受到迫害，就必须留在墨西哥境内，此举也旨在迫使墨西哥予以配合。

过去两个月里，美墨政府就中美洲移民问题展开谈判。墨西哥内政部称从10月19日开始，墨西哥已将1.1万名中美洲移民遣返回国，年底还将遣返10万人。《华盛顿邮报》报道称，墨西哥新当选总统奥布拉多尔愿意与美国合作，将移民挡在美国国境之外。但墨西哥方面随即否认，表示新政府无意将墨西哥作为难民的“安全第三国”。墨西哥政府和民众已为移民队伍提供了食宿、工作等便利，但是随着难民从四面八方不断汇聚到边境地区，当地民众也叫苦不迭。墨西哥已派出军警维持治安，但执法力量和资源不足以应对大批难民潮。上周，蒂华纳已有数百人举行了反移民集会，该市市长也宣布该市陷入人道主义危机。由此可见，美国想单方面逼迫墨西哥妥协并非易事。

这场越演越烈的移民危机博弈。所谓的移民大军不过是拖家带口、扶老携幼的平民，他们为了逃避战争、暴力和贫穷而背井离乡。美国政府派兵和收紧难民政策都没能吓阻移民北上的步伐。移民高唱“我们不是罪犯!我们是国际劳工!”力图引发世界关注，向美国施压。如果美国最终妥协，可能引发“道德陷阱”，鼓励更大的移民潮涌入美国。如果军方真的对移民开枪，又势必会酿成新一轮人道主义危机。

(作者系中国国际问题研究院美国所助理研究员)