脱欧协议被英国议会否决了怎么办？还有三条路可走

当地时间2018年11月14日，英国伦敦，英国首相特蕾莎⋅梅在内阁会议结束后发表脱欧声明。视觉中国 图14日晚，英国首相特雷莎⋅梅政治生涯中最重要的会议结束了。这场原定三小时的内阁会议，开了五个多小时。会后，梅首相面带倦容，面对现场有人高声抗议，她勉强打起精神，宣布英国与欧盟谈判达成的脱欧协议草案得到了内阁支持。

其实为了闯过内阁这道关，避免出现契克斯会议后两大内阁重臣辞职抗议的尴尬，梅首相会前就铆足了劲。她13日傍晚便召集内阁重臣“开小会”，每人20分钟，“一对一”地苦口婆心做工作。

梅的“政敌”们也没闲着，不断对内阁喊话。硬脱欧派的“欧洲研究组织”领袖里斯莫格议员声称，英国政府是“内阁负责制而非首相负责制”，内阁成员应勇敢地表达反对意见。前外交大臣约翰逊和前脱欧大臣戴维斯也鼓动内阁成员通过辞职来反对梅首相。

尽管内政大臣贾维德和环境大臣戈夫在会议中表达了强硬立场，而且最终有9名内阁大臣对协议草案表示了反对或“不同意见”，但至少目前还没传出内阁大臣辞职的坏消息。梅首相晚上应该能睡个好觉。欧盟方面也宣布脱欧谈判取得决定性进展，公布了长达585页的脱欧协议草案，并考虑将于11月25日举行特别峰会来审议脱欧协议。

北爱边界问题是引发各方争执的焦点

爱尔兰与北爱尔兰的边界问题十分复杂，事关北爱和平进程成果。各方已达成共识，避免北爱边界出现设有海关、口岸、检查站等实体边界基础设施的“硬边界”。由于北爱边界问题的解决与英欧下阶段自贸谈判息息相关，双方同意在英欧自贸谈不拢的情况下，就北爱边界问题设立“保底方案”。欧盟此前曾提出“保底方案”，将北爱单独纳入欧洲单一市场或关税联盟，将爱尔兰海划为英欧的“贸易边界”。梅首相对此坚决反对，声称“任何英国首相都不可能接受”。梅首相随后也提出两个“保底方案”，一是英欧采用不同税率，通过高科技手段解决北爱边界的关税问题；二是英国在货物及农产品贸易上仍留在欧洲单一市场。这两个方案又被欧盟否决了。

此次脱欧协议草案确定了新的“保底方案”，双方同意英国可整体留在关税同盟，北爱在货物及农产品贸易上留在欧洲单一市场。从谈判历史看，欧方态度在积极转变，从最初的不予讨论，到后来承诺将在自贸谈判中原则性接受，到最终同意英国留在关税同盟。欧方还是做了比较大的让步，但也相应增加了限定条款。比如英国留在关税同盟不设时间期限，英方不能单方面退出关税同盟，只有在确认北爱不会出现“硬边界”情况下，经由双方共同设立的“审议委员会”同意，英国才可以退出。此外，欧盟部分成员国认为英国脱欧后留在关税同盟，会导致“不公平竞争”，因此欧方在协议草案中加入了针对欧洲单一市场外国家的“最严苛条款”，在环境、政府补贴、气候变化、劳动力市场、部分税收领域对英国均有严格的政策限制。

正是这些限定条款，点燃了英国硬脱欧派和北爱民主统一党的怒火。在硬脱欧派眼里，英国留在关税同盟却不能自主退出，无异于画地为牢。所谓“审议委员会”决定，其实还是由欧盟说了算。英国有可能永远留在关税同盟，既无法与其他经济体签订自贸协议，还得在诸多重要领域接受欧盟管制，听命于布鲁塞尔。而且欧盟将北爱与英国本土区别对待，可能助涨英国地方分裂势力。如此脱欧，岂不是“赔了夫人又折兵”？前外交大臣约翰逊直言批评协议将使英国沦为欧盟“附庸”。

在这份协议中，尽管梅首相充分考虑到了“政治盟友”北爱民主统一党的关切，但该党并非百分百满意，由于欧洲单一市场与关税同盟之间的贸易不是完全无障碍，北爱与英国本土之间存在“制度关卡”的隐患。爱尔兰已有报道称，新的“保底方案”将使北爱与欧盟建立比英国更加紧密的经贸关系。北爱民主统一党已对此表示不满。

议会能否通过协议充满不确定性

梅首相闯过内阁关尚在意料之中，毕竟经过多次洗牌，内阁成员大多是梅的盟友。对梅而言，撼内阁易，撼议会难。从技术角度看，保守党在议会有319席，得到北爱民主统一党的10席支持，才能在议会超过326席过半。

首先，梅首相得拉住北爱民主统一党。里斯莫格议员已号召硬脱欧派成员与北爱民主统一党加强接触，组成反对梅首相的统一战线，撺掇其在议会投票时“倒梅”。尽管北爱民主统一党已表示还没到考虑改变支持梅首相立场的阶段，但已有该党议员公开批评这是个“糟糕的协议”。

其次，最不安稳的“票源”来自保守党内极端派，一边是强硬脱欧派，估计在20票左右，他们认为梅首相的脱欧协议“背叛”了脱欧初衷，必须反对。另一边是彻底留欧派，估计有5票左右，他们反对英国以任何方式脱欧。

最后，协议通过更多寄希望于工党的“反叛议员”。工党领袖科尔宾已表示将反对保守党“不利于国家”的脱欧协议，但目前协议与工党主张英国留在关税同盟的立场十分接近，有可能吸引工党中的温和疑欧派“倒戈”投赞成票，这些票估计在20票以下，尚不能补齐保守党的差额。

梅首相不得不加大做这些议员的工作。针对软脱欧派，她会强调脱欧是大势所趋，协议是费尽九牛二虎之力才在最后一刻争取到的最好结果。针对硬脱欧派，梅首相会强调“诸害相权取其轻”，硬脱欧派如无法提出其它务实方案，只能接受协议，否则将承担无协议脱欧的全部责任。保守党党鞭史密斯作用也很关键，在脱欧之争已超越党派界限之际，他面临着如何凝聚党内共识、巩固党内票仓的巨大压力。

不过，摇摆议员们这种“各自为阵”的乱烘烘局面也许有助于协议通过。脱欧时间所剩无几带来决策压力，脱欧方式众说纷纭带来选择压力，无协议脱欧可能性增加带来危机压力，太多压力会“倒逼”更多议员投票支持梅首相。

如果议会否决协议，脱欧何去何从

脱欧还有三条“出路”。*一是“无协议脱欧”。*无协议脱欧会导致英国与欧盟两败俱伤，不仅重创英国经济，也会给欧盟带来消极影响，甚至威胁世界经济发展。

根据英国政府出台的“技术建议”，无协议脱欧将对英国社会产生方方面面的影响：英国的外贸企业将遇到更多障碍，在一些通关的繁文缛节上耗时费力；英国民众在欧洲大陆旅行时，不得不支付更多的信用卡手续费；英国制药企业须囤积至少6个星期的相关原材料，以防供应链中断；英国的农场主在9个月内不得向欧盟出口有机食品；英国在其它诸如教育、能源、援助等领域都会受到不同程度的影响。

财政大臣哈蒙德声称，如无协议脱欧，英国今后15年的经济增速最多将下调8个百分点。欧盟方面也会遭遇类似“困扰”，但严重程度不可与英国同日而语。欧盟最担心的是在无协议脱欧背景下，北爱与爱尔兰很可能出现硬边界。英国政府也坦承，北爱边界将“面临异常严峻的挑战”。此外，无协议脱欧引发的混乱可能产生“多米诺骨牌”效应，给世界经济带来冲击。国际货币基金组织总裁拉加德此前曾警告，“无协议脱欧可能诱发全球金融危机”。

*二是举行二次公投。*自民党强调民众在脱欧问题上拥有最终决定权，因此应举行第二次关于脱欧的全民公投。前政要也纷纷呼吁留欧，三个前首相布朗、布莱尔、梅杰、两个前副首相克莱格、赫塞尔廷都在呼吁举行二次公投。伦敦还多次举行民众大游行，要求进行二次公投。但总的看，除非民意短期在脱欧问题上发生根本性变化，二次公投可能性很小。梅首相已明确反对二次公投，不希望因此引发政治上的波动。在目前脱欧与留欧的民意支持率十分接近，留欧支持率甚至个别超过脱欧的情况下，脱欧派也不愿冒二次公投“逆转”脱欧结果的风险。留欧派在上次脱欧公投后已分化为软脱欧派和坚定的留欧派，也不全支持二次公投。

*三是重启谈判。*议会否决梅首相脱欧协议后，可以要求政府重新与欧盟进行谈判。如欧盟同意延长谈判时间，英方可以大幅改变谈判立场，尝试商谈新的协议。梅也可能遭遇政治危机而下台，保守党新领袖无法顺利组阁，只得再次进行大选，如果是科尔宾为代表的留欧派或约翰逊为代表的硬脱欧派上台，可能将画出完全不同的脱欧路线图。

梅首相被英国媒体称为时代的“悲剧”。英国政治素以理性务实而著称，近年却因脱欧变得疯狂。脱欧不仅撕裂了传统的党派共识，也给英国发展带来巨大危机。带领英国转“危”为“机”需要的是像撒切尔夫人一样英姿勃发的强健人物，而时代却选择了谨慎小心、稳健务实的梅首相。梅一路小心翼翼，战战兢兢，经历无数争斗，仍然存活下来。在脱欧或明或暗的前路上，梅首相能笑到最后吗？