宋国友：美国扩大外援重在与中国竞争

当前的美国政府憎恨对外援助吗？上任初期确实如此，但现在已显著改变。在各种因素推动下，现任美国政府逐渐重视对外援助在美国外交中的重大作用。就在近日，总统特朗普批准建立“国际开发金融公司”这样一个新的对外援助机构，美国对外援助的力度将大为增加。而在2015年总统竞选刚开始时，特朗普曾严厉批评对外援助，就任总统以来他曾提议削减30亿美元海外援助，支持取消对“海外私人投资公司”提供的资金，并试图拆散美国国际开发署。

*之所以在援助问题上有这样的转向，首先是因为美国主流政治精英一直高度重视对外援助对美国国家利益的积极效应，*这些精英以国会为阵地，以审批政府预算为手段，集体抵制“去援助化”的设想，并向总统灌输对外援助的好处。这些好处既包括有助于维护美国国家安全，诸如维护盟友关系、打击恐怖主义、确保美国的非传统安全等，也有利于提升美国软实力，例如传播美式价值观，支持民主转型国家，对重点国家渗透意识形态等。

无论在冷战期间还是后冷战时代，对外援助一直是美国外交的有力武器。这是美国战略界的一个共识。美国总统特朗普以前从狭隘的经济成本算计出发，认为对外援助是“花大钱、帮别人、损国力”，现在已经逐渐调整过来，也认识到对外援助是“花小钱、帮自己、增国力”。

*另外，现任美国政府也越来越从中美竞争的角度看待对外援助问题。*美方挑起的贸易战仍在继续，美国国内与中国对抗的声音依然很大。同中国在各领域迎面竞争成为现任美国政府诸多官员的共识。这种竞争不仅表现在贸易、投资或技术领域，而且日益蔓延到了援助领域。要抑制中国在对外援助领域的影响力，守住美国在若干关键地区和国家的地缘政治和地缘经济主导角色，确保美国在对外援助中获得的商业利益，美国必须增加对外援助金额。

以创建“国际开发金融公司”为标志，从反对对外援助到支持对外援助，从缩减援助规模到大幅扩大援助规模，现任美国政府对外援助政策出现了从弱化到强化的转向。美国总统也已意识到，对外援助不仅仅是软实力，也不仅仅是硬实力，而是软硬兼备的一种实力。最新的案例是美国政府通过威胁减少援助，要求洪都拉斯解决对美移民问题。然而，这一转向的逻辑起点不是因为美国政府的道义、理想或是国际责任，而是非常直白地把对外援助当成谋求利益的有力手段，维护美国国家利益以及确保美国国际竞争地位。换言之，利益推动、竞争导向促成了美国政府的转向。

当然，从特朗普本人的个性出发，他不可能完全接受美国以前的对外援助模式。毕竟，在竞选中他就有改革美国对外援助体系的承诺。美国“国际开发金融公司”这一机构的成立，既能在很大程度上表明总统兑现了诺言，又能更好维护美国利益和实力，因此是他可以接受的选择。

更重要的是，“国际开发金融公司”体现了现任美国政府对外援助改革的新模式。一是私营化。这一新机构脱胎于此前的“海外私人投资公司”，同时整合了其他美国官方援助机构。因此，其资金来源不仅有政府资金，更有私营部门的资金。通过这个新机构，为美国私营部门资金搭建走向其他国家的桥梁。二是市场化。这一机构将进行市场化的运作，减少成本同时增加透明度。市场化还意味着“国际开发金融公司”最好还要盈利，要在对外援助中获得利润。

美国政府不仅希望这一新机构为其他国家提供所谓“中国援助之外的资金选择”，而且还要通过“新模式”与中国竞争，抑制中国对外援助模式对其他国家的吸引力，与中国一较高下的竞争思维很浓。美国增加对外援助，无论其动机如何，毕竟扩大了世界范围对外援助的总盘子，这是好事。*但和世界各国的发展模式一样，援助国的对外援助模式也是多元化的。总体而言，成功的援助一定要结合受援国的国情和实际需求，一定要能通过援助帮助受援国实现自身发展。*如果执迷于所谓的模式或标准，把援助当成赚钱的生意做，或是一定要把援助和价值观挂钩，恐怕是唱歪了经、走错了道，最后还是只能落得失望而归。(作者是复旦大学美国研究中心副主任)