建设法治乡村助推乡村振兴

2018-10-22

作者：福建工程学院法学院许步国、山东大学法学院许新承

今年2月，以乡村振兴为主题的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）正式公布。《意见》根据党的十九大提出的总要求，对稳步推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设作了全面部署，并首次明确提出“建设法治乡村”。建设法治乡村是乡村振兴战略的内在要求，是乡村振兴战略不可分割的组成部分。建设法治乡村必将为乡村振兴提供强有力的立法、执法、司法、守法保障，进而助推乡村振兴战略的实施。

法治乡村要求乡村治理体系应当在法治化的轨道上运行，乡村治理过程中的任何一环都不得与法治的要求相悖。近年来党中央公布的两个文件，是《意见》提出“建设法治乡村”的重要渊源。一是党的十八届四中全会于2014年10月审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。根据《决定》，在当代中国，“依法治国”即为“法治”的应有之义。全面推进依法治国，要求在法治国家建设、法治政府建设、法治社会建设方面做到同步推进、协调发展。考虑到我国农村分布广、农民人口基数大、城镇化尚在进行中等现实国情，建设法治乡村事实上已成为全面推进依法治国的内在要求。二是习近平总书记在党的十九大所做的《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告。在报告中习近平总书记提出要继续“坚持全面依法治国”，并针对“三农”问题提出“实施乡村振兴战略”，进而要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。由此可见，法治乡村建设已成为全面依法治国的重点。只有形成良好的法治乡村环境，才能有力推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，进而保障乡村振兴战略得以顺利实施。

随着经济的发展，农业农村法律体系现已基本形成，乡村依法治理工作也在不断完善。然而，建设法治乡村的道路依旧漫长，当前主要存在以下法治化障碍：其一，乡村立法相较于快速发展的乡村经济社会呈现出滞后性。一方面，涉及“三农”的立法在供给上不充分，一些领域的立法甚至还处于空白状态。另一方面，现有的部分法律法规所规定的内容已不符合乡村社会的客观实际与发展需求，主要表现在立法难以充分反映“三农”发展的客观规律、改革未能与现有立法实现良好衔接等方面。其二，乡村执法队伍建设尚需进一步改进。当前农村辖区范围大，执法队伍人员相对缺乏，部分偏远农村的执法人员严重老化，不少执法人员自身缺乏必要的法律素养和职业道德。其三，乡村司法保障不充分。受制于目前我国的经济发展水平，司法资源的分配在城市和农村之间呈现出明显的差异性。在广大农村，往往由一个基层派出法庭辐射管辖数个村镇，这种现状不仅增加司法工作人员工作负担，给当事人走诉讼程序带来不便，而且也让案件执行力度打了折扣。与此同时，不少地区的法律援助与司法救助向基层延伸不够。这些因素存在，在一定程度上影响了农民群众通过法律途径维护自身的合法权益。其四，一些乡村干部群众未能形成积极守法的意识。所谓“积极守法”，是指公民在信仰法律的前提下，遵守法律规定，并积极主动地通过法律来维护自身的合法权益。当前一些乡村干部群众法律意识淡薄，缺乏基本的法律知识，遇到自身利益受损，不懂或者不敢拿起法律武器维护自己合法权益。

实施乡村振兴战略过程中所面临的法治化障碍，既有普遍性，亦有其特殊性。这就要求在建设法治乡村的过程中，做到着眼长远系统规划与结合实际统筹规划相结合，针对突出问题精准发力。

在立法上，必须关注乡村振兴战略实施过程中所面临的新情况、新问题。应按照党的十九大报告提出的“探索完善宅基地所有权、资格权、使用权分置改革”“培育新型经营主体”“推动资源变资产、资金变股金、农民变股民，探索农村集体经济的实现形式和运行机制”的要求，增加相关领域的法律供给，或对已不符合发展要求的部分相关法律法规进行修改、废止。

在执法上，应当进一步完善乡村执法队伍建设，强化对执法工作的监督。一方面，通过定期组织执法人员进行规范执法教育，提升乡村执法队伍法治意识和职业素养，进而提高其行政执法水平，做到规范执法、文明执法。另一方面，健全乡村行政执法机制，推动执法队伍整合、执行力量下沉。明确工作责任，加强对执法工作监督，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿。

在司法上，应当进一步提高司法机关办事效率，降低司法成本，实现司法救济。基层人民法院要主动在涉农案件的立案环节提供便捷服务，妥善审理诸如农村承包地、农村宅基地“三权分置”、农地征收征用等关涉农民重大利益的案件，并加大涉农案件执行力度。人民检察院应加强涉农案件的诉讼监督工作，确保法律正确平等实施，充分保障农民合法权益。

在守法上，加大普法力度、完善法律服务体系是关键。加大普法力度，增强农村基层干部法治观念和法治为民意识，提高农民法治素养。通过开展法治竞赛、放映法治电影、组织法治文艺节目表演、利用门户网站进行宣传等“接地气”的方式，增强普法工作的吸引力。在法律服务方面，健全农村公共法律服务体系，加强对农民的法律援助和司法救助。推动实现法律援助在乡村的全覆盖，增强法律服务工作的主动性，使村民“找得到法”“用得到法”“信得过法”。

法治，究其本质，乃权利之治。具体而言，理想的法治乡村，要求在立法上合理分配农民的权利，在执法上将农民的应然权利落到实处，在司法上保障农民受到损害的权利能够得到及时有效的救济，且农民群众能够通过自觉守法、积极守法而获得相应的权利。通过建设法治乡村，不但能够切实保障农民的合法权益，而且能引导农民群众以主人翁的姿态积极投入到社会主义新农村建设，助推乡村振兴战略的实施。