徐林:到底是“国进民退”还是保护民企有效生产力
【财新网】（专栏作家 徐林）最近社会各界对国有企业收购处于危机中的民营企业股权议论纷纷，大多数人认为这是新一轮“国进民退”。据有关统计，2018 年至今已有近 160 家上市公司的大股东签署了股权转让协议﹐其中22家接盘方均为国资﹐接盘总市值已超过1330亿元。仅9月上半月﹐便有6家上市公司计划向国资转让股份、控制权。这一现象引起了舆论高度关注，并形成了对“国进民退”问题的激烈辩论。对此，可能还需要冷静分析、客观认识、系统看待，精准施策。
一、几个基本事实和背景
（一）当前民企面临的最大挑战是生存而不是其他。
自2016年以来，以中下游制造业行业为代表的民营企业，确实在经营环境上发生了明显变化。
一方面，内外部环境变化和产业转型升级的大趋势，叠加环保大督查等政策上的变化，导致企业利润空间被明显压缩。
另一方面，近几年民营企业融资环境有所恶化，平均融资规模从2015年的5.99万亿下降至2017年的4.6万亿元，2016年新增贷款中民营企业占比仅为17%。由于IPO注册制推进迟缓，资本市场直接融资渠道成为“瓶颈”，这导致风险投资缺乏退出渠道，而风投投资的对象又以民企为主，这在一定程度上压缩了民企的直接融资渠道。
此外，从金融去杠杆的结果来看，不管是债市集中暴露的违约事件，还是股票市场接连下跌引发的股权质押爆仓风险，民企均首当其冲。20多家被国资接盘的上市民企中，几乎全部存在股权质押的情况，超过一半的企业控股股东质押占其持股比例超过90%。在此情况下，一旦遇到极端行情，股价下跌，大股东就面临爆仓的危险，通过低价并入国企或是其自我拯救的最优解。
因而，债务压顶之下，企业断臂求生是必然选择，大量民企正在积极寻求实力雄厚的“靠山”以寻求庇护，这是一种民营微观主体的市场生存行为。
（二）国企收购民企本质上也是一个市场经济行为。
从工业企业利润增速的数据来看，2018年上半年，国有企业工业企业的利润增速达到35%，同一口径下的民企则仅为10%。资产负债方面也表现出这种分化，按2018年上市公司中报数据来看，国企上市公司整体杠杆率比2017年底略有降低，但民企则提高了近1个百分点。目前，不少国企正在制定和落实战略扩张计划，一些企业甚至致力于并购扩张冲刺世界500强。这两年来，国企和民企的情况就进入了各自的循环，前者利润率增长、规模扩张速度一年比一年快，后者则相反。从这个角度来看，目前市场上出现的“国资接盘民资”本身也为国企市场经营使然。对于国企而言，虽然战略层面没有明确引导去大量收购民企，但并购扩张本来就是既定的方向，市场上有那么多便宜又合适的项目主动找过来，不接盘反而违反了企业经营的市场规则。
（三）在经济出现大范围风险下保护民企就是保存生产力。
2018年8月国资委下发《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，明确国有资产流失将对国企管理层终身追责，对国企的收并购行为产生了很大约束。此文下发后，国企管理层在收并购策略上变得更加谨慎，不再像此前一样激进。在此背景下，国有企业并购民营的行为，说明所投的民营企业的确是好资产、值得投。
从经济全局而言，特别是在经济存在较大风险、民营企业面临较大经营危机的背景下，国有企业这一市场化并购行为，客观上也是对那些好的民营企业、好的民营资产的一种保护，是对有效生产力的一种保护和保存。
据有关统计，民营企业、民营经济、非公经济提供了50%以上的税收，创造了60%多的GDP，提供了70%左右的出口，创造了80%左右的就业岗位，是创新的主体和推动转型升级的重要力量。民营企业一旦出现大范围倒闭潮，对经济持续健康发展势必带来巨大冲击，并影响社会稳定。而此时，保护民营企业，也就保护了有效生产力，为创新与转型保存了“火种”，维护了经济发展和社会稳定的大局。
二、正确认识所谓“国进民退”现象
从现有研究看，将现有现象界定为“国进民退”尚缺乏依据和实践证明，过于强调这一论断，可能人为撕裂国有企业和民营企业之间的相互依存关系，影响社会预期的稳定。
我们要看到，“国进民退”“和“国退民进”都不是政策目标，核心目标应该是企业竞争力和经济运行效率的有效提升。在统一市场上，不论国有企业还是民营企业，只要遵循市场化、法治化运作，能够让低效率企业能退出、让高效率企业能壮大，从而提升企业整体竞争力、社会生产效率，都应该予以支持和认可，符合高质量发展的要求。
（一）从政策层面看，党中央、国务院一以贯之地支持民营企业发展，不存在“国进民退”的政策导向。
在中央有关理论和政策性文件中，从未提过“国进民退”的倾向。1999 年党的十五届四中全会作出《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，从战略上第一次明确提出了调整国有经济布局的重要方针，即国有企业“有进有退，有所为有所不为”。党的十六大以来，我们党明确把“两个毫不动摇”作为处理公有制经济和非公有制的核心原则，党的十九大报告延续强调“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。可见在社会主义市场经济条件下，公有制经济和非公有制经济是相互促进、共同发展的关系，而不是此进彼退、相互排挤的关系。最近习近平总书记和李克强总理都分别在不同场合为民营企业发展打气，显示了党中央国务院对支持民营企业发展的一以贯之的政策导向。
（二）从国际经验看，国有经济在特定发展阶段可以存在，形成与本国国情相适应的适度规模。
二战后，发达国家特别是OECD国家先后经历了国有化和私有化浪潮，使国有经济在国民经济中的地位不断变化。但总体上，大多数OECD国家都曾保持相当规模的国有经济，这些国有企业控制着国家的重要领域，对经济社会发展发挥了重要作用。除英国和美国国有经济规模较小（1%左右）外，芬兰、法国、意大利等国家均依然保持着较大比重的国有企业。其中，芬兰仅国有独资企业资产价值就占该国GDP的80%，而瑞典、意大利、法国、韩国、土耳其、捷克、新西兰和荷兰等国家国有企业资产占GDP的比重维持在15%~35%之间。从产出看，德国、法国和意大利的国有企业营业额占GDP的10%~15%，芬兰国有企业增加值占GDP的比重达到45%。因此，发达国家现状表明，即使在完全市场经济国家中，国有企业也并非像理论那样毫无存在的价值和必要。我国作为社会主义市场经济国家，市场化改革还在进一步深入，在一定时期形成与自己国情相匹配的国有经济规模，可能也是一种合理存在。
（三）从我国实际看，国有企业和民营企业已经形成互相支撑、交融发展的合作格局。改革开放40 年来，国有企业和民营企业均获得了很大发展，两者的共同发展有力支持了国家经济建设，都是国家经济的重要力量。在实践中，民营企业承担了大量国有企业的外包服务，民营企业的大量服务也来源于国有企业，民企和国企之间的相互配套关系也日益紧密，两者相互合作、共同提升竞争力的格局基本形成。据不完全统计，5年来，仅中央企业与民营企业5000万元规模以上的合作项目就超过1000项，涉及总金额达2万亿元以上。如，中车集团优化产业链，吸引一大批民营企业、中小企业参与到高铁的供应体系中，5年来为民营企业创造近600亿元市场空间，成为推动产业转型升级、带动行业内民营企业发展的“领头雁”。一些传统的国有企业垄断的军工领域，也开始大量引入民营企业参与。
（四）从当前争议看，对“国进民退”要有客观合理的评估。
首先要看到，“国退民进”的总体趋势与“国进民退”现实案例可能并存，二者并不矛盾，部分具体案例不能代表总体趋势的扭转。
改革开放以来，我国经济总体上表现出“国退民进”的趋势，近年逐步进入国有经济比重相对稳定时期。前期国有经济比重的显著下降主要来自于民营经济的快速发展和国有资本的战略性调整。近年国有经济的相对稳定得益于多种因素，包括国有资本相对集中于优势领域，机制体制改革发挥作用，国家政策的支持等。需要认可的是，随着国有企业改革的深入推进，大型国有企业逐步建立起了规范的法人治理结构，国有企业的整体竞争力得到加强。少量国企兼并私企更多是市场竞争中优胜劣汰的表现，并不是国家在宏观调控上实行“国进民退”的政策取向。事实上，一些国企和集体企业吸收私人资本或被私企兼并的现象，也是同时存在的。特别是随着国有企业混合所有制改革的不断深入，国有资本与民营资本相互持股的现象可能还会更加普遍。因此，需要更加客观全面地评估看待国有企业和民营企业的相互持有、竞争合作关系。
（五）从国企定位看，国有企业应在肩负重要使命的核心领域不惧争议、勇猛精进。国有企业作为参与市场竞争的企业主体，必然要追求合理利润，但是国有性质决定了其目标的多元化。国有企业要服从国家战略需要、经济发展和多种社会目标，为整个国家发展提供战略支撑和稳定经济环境。
如，在国家战略需求方面，国有企业资本雄厚、人才积累丰富，在不确定性极高的前沿创新领域要比民营企业承担更多的国家责任。像近期科技日报梳理的芯片、工业母机、操作系统等35项卡脖子技术，这些只是我国尚未掌握、影响国家发展的核心技术冰山一角，在美国日益明确的战略遏制背景下，亟需国有企业在尖端前沿科技领域扩大投资、加强投入，承担起国家战略需要。
又如，在涉及社会稳定和公共利益的粮食方面，我国作为全球人口第一大国，粮食安全是重大国家安全，保证中国人的饭碗要牢牢端在自己手中，不能有丝毫含糊。2015年中国谷物产量在全球所占比重为22.8%，但在有限的资源承载力下，面对越来越高的生态环保要求，粮食增产的空间有限。国有企业有必要在粮食安全生产、安全储备等方面扩大影响力和控制力。
三、推动“国民共进”，稳定社会预期
国家的政策导向是始终坚持以“两个毫不动摇”处理公有制经济和非公有制经济、国有企业和民营企业的关系，支持民营企业发展的态度是一以贯之的。
近期，习近平总书记在东北考察时强调，对国有企业，继续做强做优做大，那种不要国有企业、搞小国有企业的说法、论调都是错误的、片面的。我们实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，这一点毫不动摇。任何怀疑、唱衰国有企业的思想和言论都是错误的。坚持党对国有企业的领导，必须一以贯之；国有企业建立现代企业制度，也必须一以贯之。我们要沿着这条路笃定踏实地向前推进。对民营企业，改革开放以来，党中央始终关心支持爱护民营企业。我们毫不动摇地发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导、保护民营经济发展。现在的很多改革举措都是围绕怎么进一步发展民营经济，对这一点民营企业也要进一步增强信心。当然，我们还需要为民营企业营造更好的法治环境，更加优化便利的营商环境。
从总体上看，党的路线方针政策是有益于、有利于民营企业发展的，有关举措，还需要进一步落地细化。民营企业也要进一步弘扬企业家精神、工匠精神，抓住主业，心无旁骛，力争做出更多的一流产品和服务，发展有竞争力的产业，为实现“两个一百年”目标作出新的贡献。
因此，下一步，要摈弃“国进民退”“民进国退”之争，将关注点转向更加深入地推进国有企业改革、形成有利于民营企业稳定发展的政策环境和市场制度信心。特别是，要以更大力度、更大决心深化国有企业改革，以国企的真“改”释放明确的政策信号，以实际政策和具体举措打消社会各方面的疑虑。
（一）更加清晰界定国有经济作用领域。要按照十九大提出的国有资本做优做强做大的要求，推动国有资本运营管理制度更加健全，国有资本管理公司的投资运营要服务于国家战略目标，国有经济更加清晰地收缩到关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全、支持社会保障，加快实现国有经济实现布局优化、结构调整和战略性重组。
（二）提升国有企业治理和运营水平。瞄准现代公司法人治理结构，按照G20峰会通过的OECD公司治理原则等国际化标准，完善国有企业治理结构，实施市场化管理，减少政府对国有企业微观经营活动的多头干预。同时，按照重点国有企业经营水平接近国际一流跨国企业的目标，优化国有企业考核模式，提高国有企业创新能力和运营效率。
（三）国有企业扩张必须审慎并遵守市场规则。事实上，学术界关注“国进民退”问题的关键并不是看国有经济在国民经济中比重增加了多少，更多的是看国有经济扩张的方式是否遵循市场化行为。对于依靠行政力量、市场垄断带来的“国进”，采用非市场化手段强行进入或排挤民营企业，会降低整个市场运行效率，这是要明确要避免和反对的。
为此，要把握三个要点。
一是要做好评估甄别。国企在收购民企时，要围绕民企所从事行业财务状况、核心竞争力、产业合规性等方面开展公开透明规范地评估，按照市场化原则真正甄别出值得保护的生产力。
二是要合理设置退出期限、条件和方式。在美国2008 年次贷危机中，AIG等一些大型陷入危机的金融机构被迫“国有化”，接受政府救助。危机一旦结束，政府就逐步退出，恢复银行的市场化股权结构。在这一次的国企收购民企过程中，也要在收购方案中明确退出期限、条件和方式，特别是国有企业非主业收购，更应该明确退出期限和条件。
三是要注重过渡时期配套政策。一方面，发展“优先股”制度，或称“A、B股”制度，即国有资本投资、盈利的同时，在管理机制上不改变民营企业原有的规则，不介入民营企业管理层经营事务，不担任民营企业管理层成员。另一方面，在国资退出之前的盈利，要独立核算，并规定退出的增值收益主要用于社会保障、稳定就业等公共事业和民生领域。
（四）更多发挥并购基金等私募股权基金的作用。从市场经济国家经验看，一个健康的私募股权投资基金市场的存在，不仅能支持战略性新兴产业的发展，还能在经济周期变化过程中，通过挖掘价值洼地的投资机会，为处于危机中的企业提供解救出路，从而使被投资企业通过必要的调整从新获得生存和发展。
我国已经具备了一批很好的私募股权投资机构，目前面临较大的募资难题和政策不稳定预期，如果金融监管部门和财税部门能够为这些私募股权投资机构营造更好的募资环境和参与处置不良资产的政策环境，私募股权投资机构完全可以为受困民营企业提供更好的基于市场效率的并购重组和优化调整服务，这样做也可以在一定程度上减缓市场对“国进民退”现象的担忧和不满。
作者为中美绿色基金董事长，国家发改委原财政金融司、规划司司长，城市发展中心主任