桂华：谨防基层“文牍形式主义”

最近几年来基层治理中出现“文牍化”趋势，做资料、填报表、整文档等形式化工作，耗费基层干部许多精力，容易陷入“形式主义”应对。

基层治理“文牍化”的表现之一是“办事留痕”制度，要求基层干部不仅做好本职工作，还要以文字、图片或是视频的形式将全部工作环节保留下来。以前不久我们调查的东部某郊区农村为例，当地行政村的干部一般为7名，日常需要2名以上的村干部专门负责文字档案材料工作，有村干部反映，每年填写的各类资料达数百斤重。一位负责调解的村干部说，有的时候处理村民纠纷只需要到场讲几句话，说和说和就完成了。事后却需要在办公室花半天时间整理材料，还要像写小说一样绞尽脑汁地编造时间、地点、人物、故事。农村干部做工作是越简单越好，而上级检查则是要求档案材料反映得越“精彩”越好。

从考核上看，由于过去农村工作的目标清晰，上级政府对乡镇以及乡镇对村直接下达硬性任务指标，基层干部针对这些任务指标开展工作，完成任务就算达标。过去乡村基层工作是“硬指标下的硬考核”。当前农村工作内容发生变化，政府不找农民收费，计划生育工作也容易做，一些宣传类、服务类工作增加。这类工作不容易从结果上考核，上级政府选择从过程上考核，“办事留痕”、影像资料、定期在公众号推送等作为考核手法被广泛运用。“软指标硬考核”推动基层工作走向“文牍化”。

乡村治理还存在一个变化是部门工作越来越多。“上面千条线，下面一根针”，国家依靠乡村组织联系农民。国家每年投入以万亿计的惠农资金，很多是通过部门层层下拨，资源下乡强化条线部门在基层治理中的地位。过去国家从农村提取资源，所有部门都配合着政府的“中心工作”，现在每个部门的工作都重要，各个条线的工作都要落实。在条块关系中，政府各职能部门的权力被强化，乡村两级“块”的权力弱化。条线部门越强，乡村基层组织需要应对的条线工作就越多，基层越忙。条线部门是科层组织，条线下来很多不必要的事务性工作，基层干部只好用“文牍”去应付。

目前农村基层工作整体上还受发展主义思维支配，要求改变农村面貌、提高农民收入、发展集体经济等。地方政府的发展主义政绩观传导到基层，就变成各部门竞相下指标，提出各种“创建”。笔者认为，现有阶段我国经济社会的发展源泉在城市，乡村治理应当定位于“底线”目标，乡村工作不宜“亢进”。

回到上面的议题，基层工作“文牍化”趋势，需要在制度层面改进考核机制。首先，对于“社会治理”这类软性工作，要减少形式化的量化考核做法，软指标不能硬考核。其次，要扭转地方政府的发展主义政绩观，农村要保持稳定一点、静态一点，切实从农民需求出发来确定农村工作任务，尤其要减少各个职能部门提出的不切实际的“创建”口号。(作者是武汉大学中国乡村治理研究中心研究员 )