李峥：警惕华盛顿推动中美科技脱钩

美国总统特朗普日前签署“2019财年国防授权法案”。美国媒体统计说，这是1978年以来最早生效的年度国防授权法案，说明了两党对法案内容的高度共识。在这份厚达800多页的文件中，中国与俄罗斯成为最热关键词，充分体现了美国新版《国家安全战略》的“大国竞争”基调。

相比政治、军事领域，法案中若干涉及中美科技领域关系的条款并没那么刺耳，但每一条都将产生实实在在的影响。法案要求美国军方禁止购买中国生产的“受控电子产品”，将华为、中兴等公司永远拒止在美国联邦采购市场之外。法案捆绑的美国外国投资委员会(CFIUS)改革条款，将加大国防部、中情局等国家安全部门在安全审查中的职责，对外国企业投资美国公司提供安全评估报告。除传统并购行为外，CFIUS的审查范围还将扩大到非控制性投资，其中包括美国“关键技术公司”与非美国实体就知识产权、专有技术等进行的交换与转让。CFIUS还将实行出口控制制度，要求美国企业在出口敏感技术产品时向CFIUS事先申报。

虽然CFIUS改革并未明确表明针对目标，但从其列举的众多事例不难看出,中国几乎是唯一针对对象。法案生效将基本上阻断中国企业并购美国高科技企业的机会。事实上，“美中经济安全审查委员会”早在2010年就将上述关切写入年度报告，要求CFIUS谨慎处理相关并购。自此之后，CFIUS多次以“国家安全因素”否决了中国企业并购美国高科技企业的行为，包括2016年劝阻仙童半导体接受中国收购要价、2018年否决蚂蚁金服并购美国速金汇等。如果说上述否决案例还只是个案，如今阻止中国企业并购美国高科技资产则成为CFIUS的法定职责之一。

审查技术转让和出口控制条款则会产生更加长期、深远的影响。法案在这一条款上给美国政府留下若干“自由裁量权”，例如在圈定“关键技术公司”“专有技术”“技术合作方式”等核心要素上，美国政府有着很大灵活空间，可以根据具体评估结果随时调整宽严程度。出口控制制度则给美国阻止敏感技术流入中国加上“双保险”，将把现有出口管制体系未覆盖的新技术和交易方式纳入监管范围。两项新要求对中美科技企业的合作与交易带来巨大不确定性，两国企业拿不准美国监管部门的尺度和标准，不得不做最坏打算。由于企业间合作需要投入巨大成本和前期准备，新法案带来的不确定性可能产生“寒蝉效应”，将一些合作计划消灭在萌芽阶段。

中美企业间的科技合作是两国科技交流中最有活力的部分。两国企业互有需求、互有优势，都迫切希望借助外国合作伙伴扩展海外市场，提高本国企业在某项技术领域的市场地位。企业间合作为两国民间科研合作提供了重要的应用市场和资金支持，一旦企业间合作动力不足，两国各领域的科技交流也将随之减缓。

英国《金融时报》副主编福鲁哈尔认为，此次CFIUS改革标志着一个时代的结束，即美国不再将经济利益置于国家安全风险之上。诚如其言，美国在科技领域正放弃“商人思维”，不再相信通过市场扩张和技术输出控制他国经济命脉的大逻辑。从“2019年国防授权法案”相关条款看，美国在科技领域的对华态度已发生180度大转弯，其对在科技领域被中国赶超的担忧，甚至远超上世纪80年代对日本企业并购美国高科技企业的程度。美国对中国的目标正从遏制中国部分科技企业和科技产业发展，转向寻求让美国科技产业逐步疏离与中国的关系，最终让中国无法获得美国任何先进科技资源。

这种根本逻辑上的转变将通过若干标志性案例来实现，循序渐进地改变美国企业对中国市场和中国合作伙伴的看法。近期，美国谷歌公司和脸书公司有意重回中国市场，就很可能成为新法案的首个“试验品”。两家公司的中国计划能否成行以及能将多少业务和技术带入中国，都将成为外界看待该法案尺度的重要标杆。美国商务部以国家安全为由对中国44家军工类企业实施技术封锁体现出美国推动中美科技“脱钩”的另一个战略方向，即通过不断扩大封锁目录阻断中国获取美国高科技技术。在愈发强调科技领域的“安全风险”的情况下，美国政府未来存在着不顾本国企业反对、全面阻断两国科技领域交往的潜在可能。

美国在科技领域转变“商人思维”需要引起高度重视。一方面，长期下去，中国的市场和资本可能不再成为吸引、绑定中美科技领域共同利益的主要承载，因而不足以阻止美国政府采取破坏性的措施和行动。另一方面，中美科技全面“脱钩”的潜在风险让我们重新认识基础科研和完整产业体系的极端重要性，中国应做好依靠“非美世界”和自身能力推动科研进步的准备。(作者是中国现代国际关系研究院美国所副研究员)