周少来：“隐性形式主义”亟待破除

形式主义为何长期存在？这绝非以“干部作风素质”所能简单解释。在全面从严治党层层传导的压力下，各种公开的、显性的形式主义大为减少，但各种“隐性形式主义”不减反增，令基层干部头痛不已，如最近讨论较多的“痕迹主义”。这值得人们深思。

隐性形式主义不像显性形式主义那样“粗暴简单”、易于察觉，而是潜藏或裹挟在各种政策的宣传和执行之中，甚至打着“加强管理”等各种旗号，造成“资源空耗”“体制空转”“政策空悬”“治理无效”。比如“用文件落实文件”，只见层层文件转发，不见落实细则，不见联系实际，更没有落实文件的切实行动;上级忙于开会检查，下级忙于应付检查;对于中央和上级的政策，进行“形式化落实”“选择性落实”，甚至“扭曲性落实”。看似大家都在忙，但实际效果寥寥。

各种形式主义的顽固难除，当然有“干部作风和素质”的问题，但其能够长期潜伏隐存，其实背后有着深刻的体制根源。

层层加码的压力型体制。层层下传压力，层层加码压力，各级党政干部在感受到“压力山大”的同时，也更加“谨小慎微”“惟上是从”。为了尽快将“压力”传递给“下层”，也为了尽快地完成本级的“政治任务”，在“坚决执行中央决策”的旗帜下，“隐藏”在各种形式合法、表态高调的“会议和文件”中的形式主义，就十分“合理”地隐身和存在下来。

层层下卸责任的追查机制。在层层召开会议、层层宣讲文件的同时，“一层又一层的行政责任书”也就同时签订了，最终的“实施单位”都“落实”到基层乡镇政府。之后，上级部门的“责任”，就是不断地“检查和监督”。而基层乡镇政府作为“行政终端”，再也不能够“下卸责任”，面对“几十个项目任务、几百次检查验收”，在“人少事多”的困局中，只能“硬着头皮应付”。所以，越到基层，各种隐性形式主义就越严重，“精准扶贫变成了精准填表”，“高质量完成任务变成了高质量迎接检查”。

各种隐性形式主义，作为资源空耗、治理无效的体制空转，让基层干部深恶痛绝，但在现有“体制惯性”下又不得不为之。为了遏制并根除隐性形式主义，就必须推进全面的体制改革和机制创新。

第一，减少行政层级，明确各级责任。深化现有的中央、省级、市级、县级、乡镇五级行政体制，转向中央、省级、县级三级体制，中央管省级、省级管市县级(省管市、省管县体制)、县级管乡镇级(乡镇作为县级政府的派出机构)。赋予省级、县级政府更大的地方治理自主权，同时精简县级各个党政部门的机构和编制，充实基层乡镇的编制和人员。明确“三级政府”的各自权力与责任，配合以财税体制改革，充实县、乡各级政府的财力基础，防止“权力上收、责任下移”的制度惯性。

第二，充分赋权授能，充实基层活力。现在的乡镇基层政府，已陷入“权小事多责任大”的制度性困局。“权责不等”的负重运行，迫使乡镇政府呈现“半政府”状态。通过体制改革后，乡镇政府作为县级政府的“派出机构”，充实机构和编制，行使完整的一级政府职权，使其治理乡村的自主性和能动性得以充分发挥。

第三，大幅减少各类检查评比，扩大人民群众的参与和监督。现行的各级各类、交叉重复的检查评比和考核评优，广大人民群众是很少参与和知情的。其实，各级政策的落实情况和基层的治理绩效，基层人民群众是最了解的。所谓“千百次的考察评比，不如老百姓的几句大实话”。应从法律上确立人民参与治理的权利体系，多用人民群众满意度调查替代体制内考评。

第四，大幅减少各种重复交叉的“文山会海”，严格控制各机关内部的“量化管理”，赋予基层干部创新干事的积极能动性。一是各种责任“下放”的同时，需要把相应的权力和自主性同时“下放”，赋予基层干部创新的空间。二是制定各级干部“改革创新容错机制”，分清改革失误和违纪违法的界限。三是严格控制和整合各类“考核填表”“反馈填表”的次数和数量，赋予基层干部创新干事的时间和精力。四是各级纪检监察部门，在监督反腐倡廉的同时，加强对各种隐性形式主义的监督和根除。

各式各样的隐性形式主义，绝非通过一两次“运动式治理”所能根绝。只有通过坚决的体制性改革，完善基层治理体系，充分调动人民群众参与治理的积极性和能动性，才是杜绝各种形式主义的根本之路。(作者是中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员)