杨凡欣、钟振宇：欧盟能否管控住移民危机？

6月29日，为期2天的欧盟峰会落幕。欧盟成员国首脑围绕移民、安全与防务、就业、增长和竞争力、创新与数字化、欧元区改革、英国“脱欧”以及欧美贸易争端等一系列“决定欧盟命运”的重大议题进行了深入讨论，其中,移民危机成为峰会的焦点议题。此前，理事会上达成了一些妥协，但没有提出具有法律约束力的承诺，关于移民等的关键议题分歧仍然存在，这意味着欧盟一体化仍将面临诸多挑战。

移民问题缘起：贫困、战争

移民危机正成为分化欧盟各国的主因。欧洲可能是世界上唯一的二十多个国家共享一个对外边境的区域，《申根公约》打破了欧洲内部的壁垒，促进了欧洲各国的人员和物资的有效流动,带动了经济合作和增长。随着欧盟的不断东扩，大量东南欧的劳动力涌入较为发达的西北欧，寻找更好的就业和生活机会，造成发达的西北欧国家民众的不满。2011年叙利亚内战爆发后，大批叙利亚难民聚集在邻国土耳其、黎巴嫩和约旦边境的难民营并开启逃难之路。随着“伊斯兰国”在叙利亚北部攻城略地，叙利亚人民开始大规模地逃离该国。与此同时，由于当地的战乱和贫困，数量激增的难民和经济移民，从诸如伊拉克、阿富汗、厄立特里亚、索马里、尼日尔和科索沃等国家或地区经地中海及巴尔干半岛涌向欧洲寻求居留与庇护，加剧欧洲各国国内民众的不满，进而导致各国国内政治的极端化。

《都柏林规则》规定到缔约国寻求庇护的难民需要在入境欧盟的第一个成员国家申请政治庇护，如果难民前往别的国家，他们会被遣返回第一个入境的欧盟国家。这样的规定使得邻近边境的意大利、希腊、匈牙利和巴尔干半岛诸国首当其冲，承受着接纳更多难民的负担，欧洲各国接纳难民的数额出现了不平均的局面。加上债务危机日益加剧，意大利和希腊等欧盟南部成员国纷纷抱怨，称其他欧盟国家没有帮忙处理难民问题，而其他欧盟国家则反指这些南部成员国没有好好在地中海巡逻以阻截难民。与此同时，欧盟东部的新成员则表示其加入欧盟时并没有同意欧盟的“人人为我，我为人人”的理念，因此拒绝就难民问题伸出援手。难民问题造成欧洲社会分裂，考验着欧盟的体制机制，加剧了经济负担，使得欧洲价值观遭遇空前危机。

意大利方案

意大利是难民进入欧洲的主要“前线”国家，由北非偷渡入境的50多万难民成为意大利经济和社会发展的沉重包袱，难民问题和经济困顿让意大利饱受煎熬。意大利政府提出要将欧盟海上边界“欧洲化”，因此考虑将首次登陆任何一个欧盟成员国海岸的行为视作登陆“整个欧盟”。

一旦意大利的提议通过，其他欧盟成员国都将对所有自海上抵达的移民执行“自动再定居”计划，包括难民和经济移民。这意味着那些从2015年至今还没有批准对寻求庇护者执行紧急再定居方案的国家，将在未来自动且永久地执行这项计划，同时也包括了经济移民。

在某种程度上，欧盟国家需要接受更为“极端”的都柏林规则改革版本，不过新的改革版本未能在6月初通过。轮值主席国保加利亚提议，合资格的难民在入境欧盟的第一个成员国家申请政治庇护，如果有大量难民抵达，则提供重新安置。但是，重新安置也仅限于诸如叙利亚、伊拉克、厄立特里亚和索马里的那些获得避难保护的移民。

欧洲理事会没有就意大利的提议取得共识，但是把移民问题界定为一项不只是单一成员国，而是欧盟全体共同面临的挑战。

加强欧盟边界管理

根据欧盟发布的峰会决议，欧洲理事会认为，欧盟政策运转有效的前提是在移民问题上采取综合性手段，包括对欧盟边界更有效地进行管理，加强对巴尔干路线和地中海路线的管理。

在中地中海线路上，要进一步加强打击自利比亚或其他地方而来的蛇头船的努力。欧盟会继续在此方面支持意大利和其他处于前线的成员国，同时会继续增加对萨赫勒地区、利比亚海岸警卫队、海岸地区和南欧地区、自愿性人道主义遣返的支持，继续与非法移民来源国和途径国的合作，支持自愿重新定居。所有在地中海区域航行的船只必须遵守适用的法规并不得阻止利比亚海岸警卫队的行动。

在东地中海线路上，为了完全落实欧盟—土耳其声明，阻止新的难民潮经过土耳其抵达欧洲，欧盟强调还需要进行额外的努力，欧土协议和其他双边协议应当在所有成员国无差别地完全执行。为了确保快速遣返非法移民并防止新的海上或陆上非法移民线路的出现，迫切需要各国为之付出更多努力。与西巴尔干地区伙伴的合作并支持它们，依然是交换难民潮的信息动向、阻止非法移民、加强边界保护的能力、改善遣返与再接受程序的关键。鉴于最近在西地中海地区难民人数的增长，欧盟将在财政上或其他方面支持成员国和来源国、途径国阻止非法移民的所有努力，特别是西班牙和摩洛哥。

境内“管控中心”和境外“地区登陆平台”

欧盟成员国领导人经过彻夜8个多小时的马拉松式谈判，就峰会决议中移民管控举措艰难达成妥协，同意在欧盟以外建立难民“地区登陆平台”，境内设置难民“管控中心”。

为最大程度阻止难民非法无序涌入欧洲，欧盟计划在地中海沿岸的北非国家建立“地区登陆平台”收容难民，这样做的目的是为了彻底摧毁蛇头偷渡的模式，进而防止偷渡者丧生的惨剧发生。欧盟的首脑们要求成员国对在搜索和救援行动中获救而入境的人采取新的共同行动，同时要求欧盟理事会和欧盟委员会与相关第三国、联合国难民署和国际移民组织紧密合作，加快探索建立“地区登陆平台”，这个平台应当以国际法为基础区别对待个体情况，但不应为难民涌向欧洲创造机会。

在欧盟领土内，根据国际法，那些获救的难民应当被监管。欧盟完全支持如意大利、希腊这样的地中海沿岸国在内的所有成员国在自愿基础上建立封闭的难民“管控中心”，通过迅速而安全的程序甄别需要被遣返的非法移民和需要国际保护的难民，支持“管控中心”采取包括再定居和再安置在内的所有的措施。这是以自愿原则为基础，不会对都柏林公约造成不利。

阻止二次移民

二次移民是指已在一国注册的移民或难民又迁移至其他国家的行为。根据《都柏林规则》，难民应该在入境欧盟的第一个成员国家申请政治庇护。但是很多难民在冒着生命危险、历经千辛万苦抵达欧洲后，并不想在第一个入境的国家如希腊、意大利或是匈牙利等经济窘困的国家申请庇护资格，而总是试图通过二次移民到达德国或是北欧经济更发达的国家。

为了阻止二次移民，一些国家提出了几个方案，包括对与庇护申请者的接待条件有关的欧盟指令进行修改，废除庇护申请者在二次移民后获得住房资金补助的权利，或者在审核他们移民申请的过程中限制他们自由迁徙的权利。

欧盟峰会决议中有关移民的第十一条指出，考虑到欧盟内部的情况，庇护申请者在成员国间的二次移民危及了欧盟共同庇护体系原则和申根规范的完整性，成员国应当采取一切必要的国内立法和行政措施应对二次移民，成员国间也需要进行密切合作。

7月4日，德国总理默克尔表示，难民问题关系到欧盟的未来，她呼吁欧盟和其他国家共同解决这一难题。她强调德国并不是要寻求一个单方面、不可协调、以危害第三方利益为代价的难民问题解决方案，而是寻求一个整体的和相互合作的解决方案，如果不解决二次移民问题，《申根协定》规定的人员自由流动原则将被破坏。

目前，德国已与希腊签署协议，将已在希腊注册的并迁移到德国的难民遣送回希腊。德国还将与其他国家协商签署类似阻止二次移民的协议。

欧—土共识

2011年叙利亚内战爆法后，为了躲避叙利亚内战，不少叙利亚难民逃亡至土耳其，然后通过土耳其进入欧盟，由此形成自二战以来欧洲最糟糕的难民危机。欧盟希望土耳其接受那些无法申请庇护的难民，并采取更多行动阻止难民从水路涌入欧盟。2016年初，经过谈判，欧盟与土耳其达成一致意见并签署协议，即通过非正常渠道抵达希腊的难民可被遣送回土耳其。作为交换，欧盟同意了土耳其提议的“以一换一”提案，即土耳其每从希腊接收一名叙利亚战争难民，就要让另一个叙利亚难民通过合法途径直接前往欧盟国家。土耳其提案旨在换取欧盟在政治和经济上的更多让步，向土耳其提供更多援助，并加快土耳其与欧盟的融合进程。

峰会决议提及，为了完全落实欧盟—土耳其声明，要在东地中海线路上，阻止新的难民潮经过土耳其抵达欧洲，欧土协议和其他双边协议应当在所有成员国无差别地完全执行。峰会强调，为了确保快速遣返非法移民并防止新的海上或陆上非法移民线路的出现，现在迫切需要各国为之付出更多努力。

欧洲理事会同意为在土耳其的难民设施投入第二笔资金，欧盟28国达成共识，向土耳其提供30亿欧元的援助款，用于安置叙利亚难民，这笔款项将直接来自欧盟预算。除此以外，各成员国还要从自己国家预算中共同拿出10亿欧元，援助土耳其。

建构移民伙伴关系框架

欧盟长期以来尝试从移民源头国、途径国入手，控制移民入境的数量。欧盟与尼日尔、尼日利亚、塞内加尔等撒哈拉以南的主要非洲国家开展移民框架合作，帮助相关国家打击非法移民。欧洲理事会确认边界管控将会更加具体，包括与第三国携手应对非法移民，致力于加大对撒哈拉区域打击非法移民与利比亚海岸警卫队拦截海上偷渡的支持，与移民源头国和途径国合作应对移民问题等。

欧洲理事会认为，解决移民问题的核心是应该致力于帮助欧盟的非洲伙伴进行经济社会转型，相关的原则与目标已由非盟2063年议程所定义。欧盟和其成员国必须迎接挑战，应当将与非洲合作的内涵与质量带到一个新的高度。欧洲理事会一致同意，应加大对非洲发展资金的投入，将EDF储备的五亿欧元转入欧盟非洲信托基金，成员国需要为欧盟非洲信托基金的注资做更多贡献。默克尔4日为德国执政联盟就欧盟在难民政策上达成的妥协进行解释时，呼吁开展非洲“马歇尔计划”，支持当地发展。

欧洲理事会同时强调还需要创造新的合作框架，促进非洲与欧洲私人投资在非洲大量增长，对教育、卫生、基础设施、创新、善治和妇女权利等领域的投资应当是重点。非洲是欧洲的邻居，欧盟与非盟的合作是欧非关系的重要组成部分，欧洲理事会希望继续发展并促进这一合作，并推动两个大陆间日益增长的所有层次的人员往来。

遣返

欧盟自2011年以来每年都承诺，要增加遣返没有获得国际保护资格的非法移民的数量，欧洲理事会则再次强调进一步遣返非法移民的必要性。为了实现这一目标，去年欧盟提出了新的旨在让遣返政策更有效的方案，但是这些新方案并没有奏效。

导致这一结果的原因比较复杂，在某种程度上与欧洲国家遣返难民的意愿无关，更重要的是只有在这些非法移民的被遣返国同意接受的情况下，遣返才可能实现。比如，由于缺乏有关协议或者被遣返国不执行有关协议，抵达意大利的非洲非法移民，特别是从撒哈拉以南非洲来的非法移民，就很难被遣返回他们的母国。

埃及议会议长阿里表示，埃及现行法律不允许遣返那些在欧盟没有获得避难权的移民，埃及现在已接受了大约1000万来自叙利亚、伊拉克、也门、巴基斯坦、苏丹、索马里等国的难民，已达到该国所能承受的最大限度。

过去几周，有关欧洲移民危机的讨论不断升温，移民危机是否真的会成为压垮欧盟的最后一根稻草？答案是仁者见仁，智者见智。根据联合国难民署的统计，截止2017年底，在欧盟共生活着近230万难民，仅占欧盟总人口的0.45%。理论上说，只要欧盟各成员国团结一心，管控移民问题不是难事。但是，欧盟毕竟不是一个国家，各成员国出于本国利益在移民问题上讨价还价，难免会让欧盟的政策难产，使其无法有效管控难民问题。

移民危机对欧洲政治产生了深远的影响，欧洲一体化进程不断遭到挑战，欧洲国家的福利体系也受到了冲击。欧盟是否会更加保守排外，移民危机是否将伴随着经济危机和丛生的社会问题而不断加深？这一系列问题考验着欧盟。直面移民危机，迫切需要欧盟各成员国拿出真心实意和实际行动。(作者：人大重阳金融研究院副研究员、实习生)