林伯强：光伏补贴政策可以更灵活

日前，三部委联合印发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》。由于许多政策自发文之日起施行，因此被视为“行业急刹”。新政中包括不得安排需国家补贴的普通电站，对2018年分布式光伏规模限为10GW，补贴普遍降低0.05元度。这导致一些光伏企业联合致信，表达对光伏新政的“紧急诉求”，希望变革不要太激烈，怕行业承受不了。

近年来，中国光伏发展全球瞩目。大规模的产业应用促成了大幅度的成本下降，2007年光伏组件价格为30元/瓦左右，2012年就下降至10元/瓦左右，2017年最新价格已低至2元/瓦。大致相当于累计装机每翻一倍，产品成本降低35%。这说明补贴卓有成效，使光伏产业从无到有，越做越大。

然而，随着产业规模的扩张，总补贴数额也在急剧增长。按平均上网电价简单计算新能源补贴总量，2017年补贴急速扩大到接近960亿元。补贴应该由销售电价中征收的可再生能源附加费进行补偿。然而，2012年中国可再生附加费为0.015元/千瓦时，2016年提高至0.019元/千瓦时。2017年新能源装机大幅度增长，但没有相应提高附加费。

新能源快速扩张还会导致两种结果，一种是销售电价快速增长。德国的可再生能源快速发展导致显著的电价上升，十年来接近翻倍，使其成为欧洲电价最高的国家之一。其中，增长最大的部分就是可再生附加，现阶段德国可再生附加费接近人民币8角钱，仅此一项就相当于目前中国的平均销售电价。另一种结果是难以抑制不考虑市场的低效装机，结果造成浪费，导致“弃风弃光”。

因此，政府的“行业急刹”显然是深思熟虑的。

然而，光伏企业的诉求也可以理解，毕竟新政对行业冲击确实不小。诉求中提到没有给予企业缓冲时间，政府可能考虑到如果设立缓冲期会进一步增加补贴支出，还会导致为了获得原本更高的补贴而去抢装。如果不应企业的诉求提高电价，那么政府就需要时间和空间来为补贴寻找出路。但是，对现有已经合法批准开建或者进展很大的项目，政府应该予以考虑，不搞简单的一刀切，而与企业协商，妥善处理。

虽然光伏补贴仍将继续，但企业需要清醒认识到补贴终究是临时的和不可持续的，补贴负担最终必然导致补贴降低和取消。对政府而言，目前补贴对光伏发展的边际刺激效应已经大幅度降低，采用其他政策可能会更有效。此外，降低补贴需要有序，避免突然冲击。

中长期而言，降低和减少补贴可以倒逼光伏企业更加主动地降低成本，也可以促使他们选择更经济性的项目，包括研究消纳问题和如何更好地实现发电与用电的结合，以保证项目收益。

21世纪必然是新能源的发展世纪。光伏已经迈入发展壮大阶段，补贴政策也可以有更大、更灵活的操作空间。政府需要通过更好的补贴设计，立足长远解决光伏发展问题。(作者是中国能源政策研究院院长)