桂华：基层工作要力避新形式主义

基层治理现代化是国家治理体系现代化的基本组成部分。近年来，一些地区在农村基层治理体系改革中，将治理现代化简单理解为制度化、科层化和程序化，推行村干部坐班制、村干部专职化等做法。

我们在农村调查时，发现基层治理中存在一些悖论现象，一方面常常听到农民抱怨说，“从来没见过乡镇的书记镇长下过村入过户”，另一方面，我们又观察到当地干部十分忙碌。有些地区的乡镇干部长期保持“五加二、白加黑”的工作状态，一些推行坐班制的农村，村干部不仅平时坚持8小时工作制，而且周末或夜晚还常常加班。基层治理运转越来越复杂。

长期以来，我国农村基层治理保持着简约形态，乡村工作人员不多、村组组织半正规化、基层事务灵活处理，农民诉求绝大部分得到有效回应，基层治理成本也不高。改革开放之后，乡村社会发生巨变，基层治理面临的是流动的社会和高度分化的农民，这是乡村运转复杂化和基层干部工作忙的客观原因。

另一方面，还必须正视的是，很多时候乡村干部的忙碌并未变成回应农民诉求的能力提升。以精准扶贫工作为例，一些地区出现数字脱贫现象，扶贫干部的主要精力耗费在给建档立卡贫困户填表上。还有些地区推行“办事留痕”工作方法，基层干部花5分钟给农民解决问题后，需要半天时间来填写材料。依据我们调查的经验，农村干部有1/3精力耗费在各类档案文字工作上，另有1/3参加会议和迎接检查，真正用在与农民打交道的精力不足1/3。

东部沿海经济发达地区地方政府财力雄厚，对基层的转移支付多，可以通过组织扩张来应对基层治理中的形式化工作压力。而中西部农业型地区的村庄，基层治理资源有限，形式化的工作需求挤占了乡村干部有限的工作精力。当前趋势是东部地区的做法被中西部地区竞相学习。这可能进一步加剧中西部地区乡村治理的形式主义逻辑。

破解农村基层治理中的形式主义“空转”，需要从三个层面入手：

一是建立容错纠错机制为基层治理提供正常空间。当前基层治理逐渐出现了“不出事逻辑”，即凡是缺乏明确政策依据的工作，乡村干部能推诿就尽量推诿，于是就出现农民办事被要求提供材料证明“你妈是你妈”的事情。恰恰很多乡村治理工作要应对的正是那些法律管不到、政策上无依据的矛盾。在从严治党和加强权力监督的背景下，还要建立基层治理容错纠错机制，为基层工作提供空间。

二是重视基层层层加码现象。以扶贫攻坚工作为例，党中央确定2020年全面脱贫工作目标，一些省将目标提前到2019年，到有些市县级又提前到2018年。基层组织有时用形式主义应对层层考核。

三是基层治理现代化要分类推行。占全国绝大多数的一般农业型村庄，需要维持乡村治理的灵活性，村组干部宜继续保留“兼业”性质，不宜一刀切地推行坐班制以及村组干部60岁“退休”制度。资源有限的农业型地区的基层治理应保持“事本主义”原则，减少形式化的工作。(作者是武汉大学中国乡村治理研究中心研究员)