周少来：好制度需近情理

制度，是人们的行为规范，是个体行为的内在激励。好制度，构成人们行为的正向激励机制，得到行为人内在的认同和尊崇。好制度还意味着，不但行为规范良好，也能得到落地执行。

自从新时代全面从严治党以来，各地党政部门不断推进制度规范建设，相继出台了不少政策，对加强公共权力的运行和监督，起到一定的制度保障作用。但是，在各地调研中，我们也发现，一些党政部门出台了诸如“全天候禁酒”“全痕迹管理”“二十四小时监督”等制度规定，引起社会议论纷然。

例如“全天候禁酒”规定：在国家法定节假日、休息日，所有工作人员无论何时、何地、何种情况，饮酒前均应向所在党支部书记报备，并填写饮酒报备登记表备查，同时还需工作人员在安全到家后反馈监督报备。又如“全痕迹管理”规定：行政机关工作人员，每天的工作“痕迹”都要“记录在案”，当天“接了几个电话”“处理了哪几项事务”“开了什么会议，有哪些主要内容”“接待了什么来访者”……统统都要“有痕迹可查”。

人们不禁要问：这些制度规定是怎么制定的？谁来监督制度执行？如此高昂的执行成本能保证制度落实运行吗？

其实，任何制度的运行都需要“制度成本”：第一，决策成本。制定制度的依据是什么？问题信息从哪里得到？通过什么会议“决策”？谁来“决策”？第二，执行成本。制度规定谁来落实？用什么人力、财力来保障落实？制度落实后行为人有什么反映？制度绩效如何评估？第三，监督成本。谁来监督制度运行？八小时之外又是谁来监督？发现违反制度规定后谁来判定“违反程度”？又是谁通过什么程序做出“处罚决定”？

在各级政府人力、财力有限的“硬约束”下，不可能给每位工作人员的身旁“再派”一位“监督人员”，看看他们是否在春节期间与亲人喝酒，查实他们每天接了几个工作电话。“看上去很美”的制度，如果执行成本太高，以至于根本“无法执行”，那就只能“说在嘴上，挂在墙上”。

那么，这些“看上去很好，但又不能很好执行的制度”，为什么在各地并不鲜见呢？其实，还是各种形式主义痼疾在“作祟”：制定“制度”时，不做调研，甚至不接“地气”、不近“人情”。“上无法律依据，下无问题实际”。迫于各种压力和政绩冲动，匆忙中出台、甚至“拍脑袋”制定的所谓“制度创新”，由于不能得到很好的落地执行，也无法得到工作人员的真心认同和服从，大多处于“虚置状态”，时间一久，便可能“不了了之”。这些所谓的“制度规定”，不但浪费了宝贵的组织资源，挫伤了干部主动创新的积极性，也损害了党政部门的组织权威，损害了党纪国法的严肃性。

制度最根本的还是要落在实效上。依法治国、切中问题、符合实际，大力推进制度建设，才能有真正的“好制度”。(作者是中国社会科学院政治学研究所研究员)