高波：监委首次入宪，依法反腐更进一步

中共十九届二中全会审议通过修宪建议，以专增一节的极高规格赋予监察委员会宪法地位。与之前的国家监察体制改革试点及其在全国推开、监察法草案等联系起来看，监委作为依宪设置、依法运行的国家监察机构，与作为党内“纪律部队”的纪委合署办公，有利于从体制上固化正风反腐新成效，将依法反腐进程前推一大步。

从“用纪律管全党”到“用法律管全体”

此次修宪是现行1982年宪法施行36年来第5次修改，也是首次确立各级监委作为国家机构的法律地位。作为反腐败专责机构的监委首次入宪，表明新时代的依法反腐成果得到最高法律确认，中国步入“依宪反腐”新阶段。

监委入宪是反腐败问题导向、改革导向和法治导向高度契合的产物。从世界范围来看，把权力关进制度的笼子，按照法治思维和法治方式治理腐败，是标本兼治的科学之道。从中国国情来看，用于“反腐建笼”的制度资源颇具特色，除法律外，还有纪律即执政党的党内法规。

但在十八大前，由于纪委习惯“以办大要案论英雄”，违纪只是小节，结果小错每每养大，一些党员干部从违纪滑向违法作“自由落体运动”，导致“要么是好同志，要么是阶下囚”，党纪党规直面“处处都是高压线，就是不带电”的尴尬。加之检察院反贪机构对国家机关工作人员涉嫌贪污贿赂等自侦自查、自捕自诉，既有裁判员与运动员不分之虞，又造成反腐职能交叉。这在实际工作中屡现弊端，如纪律审查所获证据移送检察机关后，涉事人员翻案翻供引致重新侦查，执法资源和反腐机构权威“双损耗”;因纪、法衔接不够，甚至出现违法犯罪入刑者“带着党籍蹲监狱”等乱象。

近五年多来，随着八项规定成为不可触碰的纪律红线，党内巡视“寻虎找蝇”发威起效，海外追逃追赃大网紧收，抓早抓小、动辄则咎、有“病”早治成为常态，党员干部纪律意识、敬畏之心被普遍唤醒，纪在法前、纪比法严、纪法衔接成为共识，不敢腐的目标初步实现，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展，深度实施反腐败组织制度变革、打造统一权威高效的专责机构水到渠成。

这轮改革于法有据、依宪深化，将分散在行政监察、预防腐败和检察机关的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等力量整合起来，形成了纪委执纪与监委执法协作联动的防治腐败闭环效应，并有效解决纪法衔接不畅、监察覆盖面过窄、反腐败力量分散等问题。今后，不论党员领导干部轻微违纪，还是行使公权力的非党员贪腐犯罪，都被纳入“靶向治理”之列，逐步从“用纪律管全党”走向“用法律管全体”，从打造“清廉政党”迈向打造“清廉社会”。

监委入宪就是监察权“入笼”

显然，监委入宪后权威性高了，责任重了，权力大了，随之出现的疑问是：如何对监委加强监督？

首先要看到，反腐败是世界性难题，当今的腐败犯罪日趋隐蔽化、集团化、高智商化、高科技化乃至国际化。对反腐败专门机构必须充分赋权，确保有效行权，这是清廉国家和地区的共同经验。

因此，为保证监委依法有效履职，宪法和监察法等为其提供了三大保障：一是独立性地位，即其“独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”;二是全要素手段，即监委有权采取冻结、查封、扣押、搜查、勘验检查、留置等关键调查措施;三是全覆盖视角，即由行政“小监察”变为国家“大监察”，从监督行政机关公务员为主扩大为监察所有行使公权力的公职人员，最大可能减少“法外之人”，防控“纪、法之隙”。

另一方面，监察权也是权力，必须审慎用权，严防滥权。为加强对监委的监督，预设了内控程序和外部监督两道防线：前者包括严格的审批及全程“留痕”机制等;后者包括各级人大常委会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，根据需要组织执法检查，以及监察机关“与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”等。特别是针对中国反腐败实践的经验教训，将监委执法关键环节及高含金量权力晒在阳光下、装进笼子里，从法源上加强“对监督者的再监督”。如留置作为取代“两规”的法定措施，其管理程序可谓“史上最严”，规定须在24小时内通知被留置人员及其家属，留置时间不得超过三个月等，细节中体现依法留置精神。

而且，检察机关对监察机关移送的案件，经审查既可作出起诉决定，也可视情退回补充调查，或依法作出不起诉决定等，通过查处腐败案件“办、诉分离”兼顾协调与制约。此外，被监察人员不服监察机关处理决定，可依法提出申诉。这些制度设计终其一点，就是倒逼监察机关提高调查质量和执法水平，以法治化方式规避“有权即可任性”现象。

总之，监委入宪不但是政治体制改革的地标性成就，也是中国法律体系的划时代成果。这预示着新时代的强力反腐行动在宪法、监察法和后续配套法律等的支撑下，踏上不以人的意志和社会关注为转移的新征程。(作者是中央纪委驻中国社科院纪检组副组长)