张文宗：重大炮轻黄油的美国要干什么

美国总统特朗普12日公布2019财年预算案。与2018财年预算案方向一致，该预算案体现了增加国防开支、削减非国防类自主性支出、推动基建刺激经济等政策意图。在国会掌管钱袋子、两党围绕预算和拨款激烈斗争的背景下，白宫提出的预算案很可能难以得到全面落实。但预算体现的美国政策走向，对大国关系和美国国内的民生均有重要影响。

一是美国将增加军费应对中俄。在这份预算案中，美国国防部提出的预算请求高达6861亿美元，目标是在新财年扩军2.59万人、增购武器装备和加大新式武器的研发力度，包括加大在海空力量、太空和网络、核威慑力量、导弹防御、先进自动系统、人工智能以及专业军事教育等领域的投入。尽管国会最终批准的新财年军费开支数额并不确定，但增加军费几乎板上钉钉。

与奥巴马政府实施自动减支、任内军费增长缓慢不同，特朗普奉行“以实力求地位”，一上任就签署“重建美国武装部队”的行政令，承诺为美军提供新飞机、新舰艇、新资源和新工具。考虑到上周国会通过法案为2018和2019财年确立预算框架，突破自动减支的约束增加一定国防开支，国会将来通过的2019财年国防预算将接近或超过7000亿美元。

近期美国陆续出台《国家安全战略》《国防战略》和《核态势评估》报告，明确将大国竞争而非恐怖主义视为国家安全的焦点，明确将中国和俄罗斯作为战略竞争对手。在这一背景下，增加军费开支是最容易实现府会一致、两党一致的领域。美国防长马蒂斯近日在国会作证时，对美国政治内斗导致正常拨款受阻、国会频繁以短期拨款支撑政府运作的做法颇为不满，抱怨这削弱了美军力量、重创美军士气，并声称“没有经费保障就没有战略可言”。在特朗普总统、五角大楼、共和党鹰派和军工利益集团的推动下，美国大幅扩大军费开支的周期可能刚刚开始。

二是赤字和债务的增加不可避免。近年来美国经济表现抢眼，联邦政府财政状况改善，财政赤字已从2009年的1.4万亿美元降到2015年的4300多亿美元。但特朗普政府的扩军和启动“历史上最大规模的”减税，无疑将增加财政赤字。特朗普政府力图通过压缩国务院、农业部、劳工部、环保署等政府部门的开支，削减有助穷人的食品券、住房补贴计划等福利开支，废除“奥巴马医改法”减少医疗保险支出等弥补财政赤字，但这种“平衡预算”的做法很难奏效。

在美国选举制度下，两党都要讨好各自的选民和利益集团：共和党希望减税、增加军费和削减福利开支，而民主党坚决反对削减福利。其结果是政府开支不断膨胀，财政赤字难以弥补，联邦政府债务越滚越大。姑且不论特朗普政府的预算案如何落实，仅上周国会通过的预算框架，就将使2019财年的赤字膨胀到1.2万亿美元。在强大的“花钱冲动”的影响下，主张平衡预算的参议员保罗、克鲁兹等“茶党”人士形单影只，众议院财政保守派议员组成的“自由党团”也形不成有效的制衡力量。

特朗普政府认为未来美国经济将实现3%以上的增长，企业繁荣和民众收入增长将使税基扩大，财政赤字不会失控。但国际货币基金组织和美国主流经济学家均认为，美国经济很难实现如此高速的增长，因此对美国赤字增加和债务膨胀表现出一定的担忧。

大规模减税、军费膨胀、政府赤字和债务的增加等，使特朗普治下的美国的财政轨迹与里根和小布什政府愈加相像。里根通过“星球大战计划”迫使疲惫不堪的苏联与其开展太空军备竞赛，加重苏联的经济负担和国内矛盾，为美国赢得冷战奠定基础，但留下的巨额债务使美国从债权国变成债务国。特朗普总统处处以里根为楷模，但与里根“结束冷战”不同，特朗普政府公开指责中俄是“修正主义国家”、刻意划分阵营、大规模重整军备、重新强调核武威慑力等做法，很可能会加剧军备竞赛，开启新的冷战。

尽管美军军费占美国GDP的比重不算高，债务问题也可以通过美元霸权控制住，但美国同样存在大炮和黄油的资源分配问题。在共和党控制白宫和国会的情况下，如果特朗普政府强势削减社会福利，美国贫富差距可能继续拉大，社会矛盾也可能尖锐。大规模减税和扩军还必然挤占本来盘子可以更大的基建预算，使特朗普雄心勃勃的基建计划大打折扣。美国对军事霸权和绝对安全的追逐，不仅影响地缘政治和大国关系，还将持续影响其社会民生和经济长期竞争力。(作者是中国现代国际关系研究院美国所政治研究室主任、副研究员)