扬之：未来G20的作用会超过联合国吗？

【文/ 观察者网专栏作者 扬之】

没想到，以“技术大国”著称的德国却被技术问题难倒：11月29日，载着总理默克尔一行前往布宜诺斯艾利斯参加G20峰会的政府专机遇到“严重”故障，不得不在科隆迫降。据称，实际情况要比开始的估测危险很多。

默克尔的仕途最近出现了问题，现在连座机都不给力，这是否是德国政局的一种不祥预兆，目前还不得而知。但最终，德国政府代表团因此无缘本次峰会的开幕式。

专机出事，代表团固然可以等下一班，但当今世界以及G20却面临着一系列时不我待亟待解决的问题：全球化vs保护主义，多边主义vs单边主义，合作共赢vs民族优先，新型秩序vs冷战意识等。

面对这些棘手问题，G20、G7和联合国这类国际组织该如何更有效地彼此补充和相互作用，是一个值得探讨的问题。

从UN、G7到G20：全球治理的应时模式

回顾历史，我们发现，但凡有效的全球治理模式，无不例外均与人类当时面临的危机有关。

联合国可以说是从战争这个人类最大危机催生而来，因此，战争与和平，一直是联合国工作的首要任务。自1945年10月24日成立至今，它在这方面所取得的卓著功勋有目共睹。

在它的“和平使命”以及其他计划和行动框架内，二战以来的世界与以往相比变得和平和安全了。在过去几十年里，军事冲突的数量虽然有所反复，但总体来说在减少，规模也在减弱。战争造成的死亡人数也大量降低。

不仅如此，联合国还支持传播并促进那些有利于全人类的理念：在人权方面，它制订了一系列的协议，如《世界人权宣言》、《公民及政治权利国际公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》等。这些文件虽然在各国得到的重视不同，但随着时间的推移，它们的实际影响力正在逐步增加。

在经济和社会发展方面，联合国参与制定承认贫穷有多个范畴的“人类发展计划”（UNDP）以及点名呼吁相关国家在2015年前铲除贫困的“千年发展目标”。

虽然恐怖主义越来越猖獗，内战和自然灾害造成大量人员伤亡和背井离乡，但世界广大地区的人民正在变得越来越健康和长寿；供应、教育、信息、网络和安全均得到不同程度的改善，超过历史上的任何时期。

为了促进公平，国际法院多年来作出了不少开先河的判决和表态。包括国际刑事法院和特设法庭在内的刑法体系日趋成熟。联合国还通过了45个环保协议、13个反恐条约和五百多个多边协议，为处理国与国之间的许多领域制定了一系列法律准则和机构。

尽管如此，七十多岁的联合国难免也会有僵化和不合时宜的现象出现和存在，内部分歧和利益冲突也比较严重：

譬如，穷国和富国之间、理事会和全会成员国之间、拥核国与非核国之间、温室气体排放国和气候变化受害国之间、俄罗斯和美利坚之间、中美之间、以色列和阿拉伯穆斯林之间、印度人和巴基斯坦人之间、北朝鲜与邻国之间等。但联合国一直在努力改进自己，尽可能地适应新的挑战和要求。

联合国目前拥有193个成员国，是最具合法性和代表性的国际机构，因而也是当之无愧的国际事务处理中心（das zentrale operative System der Welt），并聚集了一大批专家人才。在《联合国宪章》框架内，全会可以探讨所有问题。也就是说，联合国给其成员提供了一个稳定的议事机制。

但世界不是一成不变的，全球治理的模式也在不断地经受着各种考验。

1973年，世界经济在经历了二十年的繁荣期后首次出现大的震荡：布雷斯顿森林体系的先天不足导致汇率危机，中东阿以之间的“赎罪日战争”引发第一次石油危机。

在犹豫、徘徊、努力了两年后，西方六大工业国（德、法、英、意、日、美）首脑认为，只有在联合国之外建立某种非正式峰会模式，才能有效地应对危机。随着加拿大的加入，G7正式问世。

在之后的二十多年里，这个“富国俱乐部”实际上是西方治理世界的工具，对国际政治产生重大影响，因而也被称为“世界政府”。

上世纪末，亚洲金融危机爆发，造成该地区许多国家经济严重受挫，社会和政局出现动荡，一些国家甚至因此陷入长期混乱，最后连俄罗斯和拉丁美洲都受到波及。

一波未息，一波又起。2008年，美国的次贷危机引发全球性的金融风暴，世界经济频临崩溃。

七大工业国发现自己已难以单独主宰世界经济的起伏，希望中国、印度或巴西等最重要的新兴国家也能来参与全球治理。在加拿大和美国财长的倡议和德方的积极配合下，G20的代表于1999年12月在柏林首次开会。一个新的独立于联合国的全球治理模式正式登上国际舞台。

成立后的头些年，“二十国集团”名气并不大，G7依然唱主角。后来，随着新兴市场的不断崛起，世界人口、政治和经济的重心进一步发生变化。

中国在很短的时间内跃居第二大经济体；金砖国家（中国，俄罗斯、印度、巴西和南非）的跨国公司已对传统工业国的企业构成严峻挑战。无论在金融领域还是在发展合作方面，南南合作都非常活跃。因此，有效的国际治理无法再回避这个变化事实。

当今世界，新的挑战更是层出不穷。譬如，金融和经济危机、气候变暖、生物多样性受到威胁、移民潮、大规模流行病和国际恐怖主义等。这些新挑战不会止步于某个国界之外，任何国家都无法独善其身。

在这样的背景下，全球治理的核心问题就不应只局限在“必须做什么”上，而是也应包括“如何做”以及“谁来做”。

联合国虽然具有广泛的代表性，五大常任理事国在冷战时期也的确达成了某种平衡，但同时也可以让任何决议化作泡影，特别在危机时刻，更显得效率不足。

G7虽然一度被视为“世界政府”，但其所代表的旧体系日渐式微，西方独家主宰世界显然难以为续。世界亟需一个新的没有一票否决权、但同时又有一定代表性和相当影响力的国际架构来应对危机迎接挑战。G20就是在这样的背景下变得越来越重要的。

如上所述，UN、G7和G20均为危机产物，但联合国与“七国集团”和“二十国集团”这两个非正式组织之间既彼此补充，又互为竞争。

之所以说“相互补充”，因为它们在全球治理过程中有着某种不同的分工和侧重点：UN主要关注战争与和平问题；G7和G20更倾力于经济和金融领域。同时，三者又是互为竞争的关系：随着非正式组织的出现，联合国的确有被边缘化的危险。

举个例子，2009年9月24日至25日，G20在美国匹兹堡（Pittsburgh）举行峰会讨论激活经济的措施时，联合国正在370公里之外的纽约举行全会，议题之一也是如何应对全球金融危机的后果。这说明，联合国全会已不足以解决当务之急，反倒是G20匹兹堡峰被舆论视为“全球治理最重要的论坛”。

G7和G20之间的关系也很微妙：“七国集团”当年把“二十国集团”扶上马，本意也是为了给自己寻找一个客串配角。不曾想，配角如今羽翼日丰，并基本完成了反客为主的逆转，成为经济和金融领域最重要的全球治理平台。

我们可以从以下数字看出全球权力重心的转移：G20问世之前的1998年，西方工业国和全球新兴国在世界经济中所占的比例分别为44.4%和17.9%；十八年后的2016年，两者之间的差距发生逆转，分别为31.09%对31.24%。

在2014年的G20布里斯班峰会上，东道主澳大利亚本可以联手其他西方国家开除在同年三月非法并吞克里米亚的俄罗斯，可澳大利亚的建议由于金砖国家集团（BRICS）的反对而未能通过。世界力量对比中孰消孰长，由此可见一斑。

如今，G7已从原先的“世界政府”弱化为协调传统西方工业国利益和立场的机构，而BRICS则成为新兴发展中国家的代言人和对抗七国集团的“制衡器”。作为世界第二大经济体，中国在金砖国家中的地位举足轻重。

G20的优势和短板

G20的全称是“二十个最重要工业和新兴国家集团”（Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer），由“七国集团”（美、英、法、德、意、日、加）、“金砖五国”（中国、印度、巴西、俄罗斯、南非）、七个重要经济体（澳大利亚、墨西哥、韩国、土耳其、印尼、沙特和阿根廷）以及欧盟组成。

它的合理性和合法性基于三个因素：

首先是它应对危机的效率，这点在2008年全球金融危机过程中得到了充分的印证，拯救了处于崩溃边缘的世界经济。

其次，联合国虽然拥有更多的成员，但G20代表了世界人口的三分之二、世界贸易的75%和全球GDP的85%。也就是说，如果G20内部就某一问题达成共识，也就意味着该问题的一大部分可以得到解决。

最后，G20一年一度的峰会越来越成为一个重要的双边和多边外交平台，与会国新老元首可以藉此平台直面接触，有利于彼此增进了解，培养友谊。同时，这个平台还提供了一个横向的广角，这是发现问题之根源以及确保政策之关联性的一个重要前提。

但是，G20的上述优势和强项并不能掩盖其瓶颈和短板之处：由于这个平台的非正式性，所以在此产生的任何文件对成员国不具有约束力，是否执行完全看每个国家的“善意”和“自觉”，不存在监督执行的机制，对集团外的国家更如此。因此，G20的“最后声明”中多含诸如“与会者达成共识”、“各方达成谅解”、“致力于”等委婉性的表述。这是该机制最大的先天不足。

此外，该组织内缺乏穷国和中小国的代表，是一个名副其实的“旧富新贵”俱乐部。它在解决全球问题时是否能做到真正接地气和维护穷国以及中小国的利益是个很大的问号。

还有，G20不是世外桃源，其成员国同时也是联合国的主要成员国（特别是五大常任理事国），它们在联合国如果不能有效配合，又有什么理由会在这里通力合作呢？这个不确定性也是许多人质疑这个平台的原因之一。

与联合国一样，G20成员国之间同样存在不少分歧和争端，譬如，金融和银行领域的管理改革、税务和货币政策协调、贸易不平衡等方面。这就要求大家秉持“合作优于自决、速效优于微效、合理优于合情”的态度来协调自身利益与共同利益之间的关系。

所有这些，做起来比说起来难得多，特别是当集体利益尚未受到威胁的时候，各方很难同心协力，拧成一股绳。因此，在有些人眼里，G20仅是应急机制，可以共赴危难，却无法在常态下担当长久治理的重任。

尽管如此，“二十国集团”并非是有些媒体讥讽的“纸老虎”，它毕竟为稳定金融市场和促进经济方面做出过不小的贡献，避免了世界经济的大幅度滑坡和全球性危机。

它致力于建立新的金融体系，以确保货币的正常流通，防范危机重演。因此也有人将其称作“后备世界政府”（Weltregierung in Reserve），它的作用似乎与危机大小成正比：危机越大，作用越大。

譬如，2007年至2009年的国际金融危机期间，G20商定的一系列措施在各国内（特别是欧盟和美国）得以贯彻：美国政府批准了《多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》（Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），改造了金融监督体制，加强了对冲基金的管理和监控，明确哪些是“大到不能倒”（too big to fail）的银行，对证劵和评级机构做出严格规定。

在G20的建议下，国际货币基金组织增加了资金；“金融稳定论坛”（Financial Stability Forum）被升级为“金融稳定委员会”（Financial Stability Board）；G20在2010年首尔峰会上提出的增加本金储备额建议最后也得到落实，诞生了“巴塞尔金融协议III”。

此外，它还提出许多本来属于各国主权范围的课题（如货币政策、兑换汇率和债务水平），以此为宏观经济的长远性管理创造条件。只是在外贸以及预算平衡等方面，G20还没有找到更好的解决办法。原因是这些问题深深扎根于各经济大国不同的经济和政治理念中，一旦涉及，很容易被这些国家解读为对主权的干涉。

在过去数年中，G20还拓展财金领域之外的全球性问题（如全球气候、能源政策、国际贸易、劳务市场政策、食品安全或发展合作等），但在政治和军事方面还没有形成自己的立场。未来是否继续如此，目前还不得而知。

结语

笔者认为，G20之所以有相当的凝聚力，并成为联合国之外的一个行之有效和被普遍认可的平台，主要有以下几个原因：

第一，它和联合国的功能和侧重点不同，具有互补性。第二，G20的文件没有约束力，与会者不必担心被决议套牢，因此反而更容易畅所欲言从容磋商。第三，除联合国五大常任理事国之外，G20的其他与会者在UN中均不拥有一票否决权，所以更愿意在另外一个能体现自己实力的平台商议国际大事。第四，G20已具备某种品牌效应，进入这个“旧富新贵”俱乐部是一种地位和实力的象征。

从规模上看，G20与G7相比，扩大了差不多三倍，成分更加多元，这无疑是个进步；较之联合国，它却依然是一个很小的俱乐部，但效益似乎更好。

我们当然不能指望“二十国集团”能包治百病，却也不应该轻易放弃它在可能的条件下会让世界变得相对公平的希望。

客观地说，在全球治理过程中，G20即是解决问题的一把利器，同时它本身又是问题的一部分。

它的成员国来历和背景相当复杂：既有昔日老牌殖民宗主国，也有当年第三世界的落后国家和被奴役的殖民国；既有以意识形态为主的东西冲突中的主要对手，也有全球化时代以穷富论别的南北诸国。

不管你是否喜欢和承认“二十国集团”，其形成和发展足以反映世界力量正在发生着翻天覆地的重组。

曾几何时，G7一直是全球反资本力量的抗议对象，而G20被许多人视为“南北对话”平台。看今朝，“二十国集团”在有些人眼中已蜕变为彻头彻尾的“资本沙龙”。这个结论可以在上届汉堡峰会期间的街头抗议中得到证实。问题是，在金钱统治世界的今天，还有什么不是资本的猎物和市场呢？

对于那些民主自由至上的人来说，“二十国集团”是个“非民主”怪物，甚至是少数主宰多数的专制机制。不错，G20与会者中有民选政府的元首，也有非西式民主国家的代表。但如果因为有后者在场，一个机制就是非民主的，那联合国岂非最大的专制者？

沙特由一个国王统治，这不是G20的错误。“二十国集团”关注的首先是全球的金融和经济问题，而非价值取向。

未来哪一天，G20也许会变成G25或G30，但它演变成价值共同体的可能性微乎其微，因为决定成员资格的是其经济总量，而非国家政体。

无论是UN，还是G7和G20，既然都是全球治理的工具，那它们首先指对的应该是治理的对象：问题。

笔者不敢肯定G20会有一个什么样的未来，但能肯定的是：人类今后遇到的问题只会更多不会更少。

那么，既然问题在变，解决问题的工具又岂有不变之理？

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