王绍光：改革开放、国家能力与经济发展（下）
【9月25日晚，清华大学国情研究院『国情讲坛』第七讲在公共管理学院报告厅开讲。清华大学国情研究院特聘研究员，清华大学公共管理学院、苏世民书院特聘教授王绍光就“改革开放、国家能力与经济发展”主题发表演讲。本文为下篇。】
国家能力和中日大分流
19世纪下半叶，日本的发展速度比中国快得多，在甲午海战中打败了中国，后来蚕食东北，最后又试图侵占整个中国。即使到今天为止，从技术、经济发展指标上看，日本也比中国要先进得多。对于中日之间的大分流，应该如何解释呢？
关于这个问题，有两个流行的看法：一是明治维新之前，中国与日本差不多，都是经济停滞的落后国家，且统治者都不思进取；二是中日之间的差距是1868年日本明治维新之后拉开的，因为日本进行了彻底的改革，而中国的改革不够彻底。[1]一本2018年新出的书依然持这样的看法，并得到多位名家的重磅推荐。该书的作者认为：
“日本进入明治维新时代，对外开放，对内改革，走上了富国强兵的近代化道路；”“日本做得更为彻底，引导着明治维新走向了成功；”“假如日本不锐意改革，发愤图强，就会像中国一样衰败腐朽”！[2]
实际上，现在已有不少研究挑战上述流行看法。
关于第一个流行看法，最近一二十年的研究表明，与西欧一样，中国与日本也曾经历了广泛的商业化和早期的工业化（即非机械性的工业化）。用美国学者彭慕兰（Kenneth Pomeranz）的说法，
“1750 年前后中国和日本的核心区看来与西欧地区相同”都有“精密复杂的农业、商业和非机械化的工业”。[3]
经济学家安古斯·麦迪森（Angus Maddison）的估算显示，在1700-1820年之间，中国在世界GDP中所占比重分别从22.3% 增至 32.9%，而欧洲从24.9%增至 26.6%；中国的年均增长率为0.85%，欧洲为0.58%，虽然都高于世界的平均数(0.52%)，但中国比欧洲高。[4]据此，中国学者李伯重也相信：
“在欧洲工业革命之前的几个世纪中，中国在经济发展的许多方面并不逊于欧洲”。[5]
不过，在批驳第一种流行看法时，彭慕兰有点**过于强调中日之间的共性，而忽略了它们之间的差异。**第二个流行看法的问题是，它注意到中日之间的差异，但强调差异出现在明治维新之后，产生差异的原因是两国改革开放的力度不同。最近有研究表明，中日之间的分流比不是明治维新之后才出现的，而是在明治维新之前已经存在；两国在明治维新之前的差别使得明治维新以后两国的差别进一步扩大。明治维新之前，中日之间的差别表现在两方面：一是人均GDP的差别，二是国家能力的差别，后者很可能与前者有密切关系。
基于新版麦迪森数据库，图五显示，在康熙登基那一年（1661年），中国的人均GDP高于日本；但到乾隆31年（1766年），日本的人均GDP已超越中国。一份2017年发表的研究发现，在1720年以后的130余年里，日本的人均GDP年均增速明显加快，达到0.25%，而中国的人均GDP几乎没有增加。这使得，两国之间的差距持续扩大；到19世纪的最后十余年，已呈天壤之别。很明显，中日两国之间在人均GDP方面的分流出现在明治维新之前，而不是之后；
“这些早期的增长突破为1868年明治维新后转向现代经济增长奠定了坚实的基础”。[6]
图五：1661-1900年中日人均GDP情况（2011年国际美元）
数据来源：Maddison Project Database (Version2018) by Jutta Bolt, Robert Inklaar, Herman de Jong and Jan Luiten van Zanden，https://www.rug.nl/ggdc/historicaldevelopment/maddison/data/mpd2018.xlsx.
在人均GDP方面出现分流的同时，**中日之间在国家汲取能力方面也出现了分流。**图六来自一项对日本徳川幕府和中国清朝的比较研究，其作者明确指出，因为这张图中的数据大大低估了日本汲取能力，中日之间在汲取能力方面的差距远比这张图显示得大。尽管如此，图六显示，从1650年到1850年，日本的水平基本稳定，而中国的水平急剧下降，致使中日在汲取能力方面的差距日益扩大。据该项研究的作者估计，到第一次鸦片战争前后（1839-1842年），中国的税收收入只相当于国家收入的2%，而日本则高达15%。这项研究的意义在于，它以翔实的数据证明，中日国家汲取能力方面的巨大差距出现在明治维新之前，而不是明治维新之后。
图六：中国与日本的人均税收，1650-1850年
图片来源： Sng, Tuan-Hwee andChiaki Moriguchi, “AsiagucLittle Divergence: State Capacity in China and Japanbefore 1850,” Journal of Economic Growth,Vol. 19, No. 4 (December 2014), p. 441.
**比较强的国家汲取能力也许可以解释，为什么日本在现代化道路上走得比中国早一些、顺一些、快一些。**因为有比较强的国家能力，德川幕府时期和明治维新时期的日本可以提供更多、更好的公共物品，比如道路、桥梁、港口、灯塔、消防、赈灾这些方面。表六仅仅展示了三个方面的对比数据。在明治维新前，中国的城市化率只相当于日本的三分之一，以后还需要近一百年，中国的城市化率才达到日本那时的水平。在生态保护方面，日本也比中国做得好得多；对森林的损毁程度可以看作一个指标。
表六：晚清中国与德川幕府统治下的日本基础设施建设对比
* 数据来源：Sng, Tuan-Hweeand Chiaki Moriguchi, “Asia’s Little Divergence: State Capacity in China andJapan before 1850,” Journal of EconomicGrowth, Vol. 19, No. 4 (December 2014), p. 461.
不错，中国的道路比日本长得多，但中国的面积大得多，换算成每平方公里的道路密度，中国远远落在日本后面。中国的第一条铁路建于1876年，且因遭到抵制于次年拆除；而德川幕府却在明治维新前已计划建设铁路。[7]这使得日本在明治维新开始不久就得以用政府投资主导全国铁路网的快速建设，通车里程不断增加，而中国远远落在后面（见图六）。
图六：中日铁路营运里程：
更重要的是，日本是个狭长的岛国，而中国的面积是日本的25倍。在1887年之前，铁路已联通日本的核心区域；到1907年，铁路已延伸至几乎整个日本列岛。反观中国，到甲午战争之前，铁路总长度不过400来公里，放在中国地图上，只是一截短线。即使到辛亥革命之前，中国通铁路的省份还是很少，其中不少线路还是由列强控制的（见图八）。
图七：中日铁路地图
图表来源：Mark Koyama, Chiaki Moriguchi, and Tuan-Hwee Sng, “Geopoliticsand Asia’s Little Divergence: State Building in China and Japan After 1850,” HIASDiscussion Paper, No. E51 (July 2017), p. 8.
提供公共物品需要财政收入支撑；只有政府的汲取能力比较强，才可能做更多的事情。而像交通网络之类的公共物品是经济进一步发展的基础设施；无疑，明治维新之前打下的基础会为明治维新之后的发展铺平道路。在著名日本史学家威廉・比斯利（W. G. Beasley）看来，就连明治维新之前已出台的相关改革规划也是一种公共物品，它
“为明治维新提供了一幅‘富强’的蓝图”。[8]
在现代经济增长的起步阶段，与汲取能力同样重要的是强制能力，即对中央权威对暴力合法使用的垄断。
从1185年到1867年，在长达682年的幕府时代，日本没有真正统一的中央政府，各地皆由武士统治。[9]在16世纪后半叶，日本经历了一场军事革命：几乎全面采用枪炮，制定有效部署火力的战术，改变军队的构成和组织，从而实现了战争的专业化。它与欧洲的军事革命非常相似，但却是在没有中央权威的情形下发生的。尽管如此，这场革命改变了军队的组织方式和战争的打法，让人们意识到集中权威的必要性与重要性，为日后追求一个统一的现代国家提供了铺垫。[10]
1850年前后，中日同时面临内忧外患，但两国的回应方式迥然不同，对各自强制能力的影响至深。
为了镇压太平天国，满清政府起初调动常备军“八旗兵”和“绿营兵”与太平军作战，但他们不堪一击，连连受挫。不得已，咸丰皇帝只好鼓励全国各地豪绅兴办团练（最著名者为湘军与淮军）；不仅军队由地方势力指挥，连军队的开支也放任地方以各种名目的厘金筹措。从此，本有长期集权传统的中国走向分权；尽管后来清王朝几次试图收权，但覆水难收，大势已去。
**同样应对内外危机，原本军权相当分散的日本却走向了集权。**作为一个面积不大的岛国，来自海上的西方威胁让日本人认识到，明治维新前那种分散的封建政治架构已经过时。与列强有过交涉甚至短暂交战经验的幕府与各藩都曾采取过增强自己军事实力的步骤，但限于分散的财力，各自为战显然已不足以抵御西方的入侵。实际上，在短暂的内战（即1868年－1869年展开的所谓“戊辰战争”）之前，德川派与倒幕派都同意只有统一的中央集权体制才能挽救日本，并寻求改变幕藩体制；他们争夺的是：由谁、用什么方式来主导这个集权过程。内战结束了长达六百多年的武士封建制度，促成了天皇制度和新型行政体系的确立。
明治维新最关键的改革是1871年废藩置县，彻底终结了幕府体制，其意义不下于秦始皇的废封建、行郡县。常常被人忽略的是，与废藩置县同时出台的改革是命令大名（封建诸侯）解散私人军队，将武器上缴政府。虽然受到部分武士的抵制，到1872年初，日本陆军与海军已正式建立；1873年初，日本又正式推出征兵制，用平民出身的士兵替代武士阶级。[11]至此，日本已建立了集中统一的常备军。在创设全国统一军事体制的同时，日本建立了地方与全国警察体制。基于对暴力的垄断，日本得以在短期内大刀阔斧地推出一系列改革，包括实行新币制（1871）、地租改正（1873）将财权集中到中央。到1877年，它已建立起统一的财政制度，进一步加强了其汲取能力。
反观中国，直到甲午战争爆发后，满清政府才开始效仿德国与日本组建常备军，即袁世凯统帅的“新军”，比日本晚了近四分之一个世纪。更令大清帝国尴尬的是，这支“只知袁宫保，不知大清朝”的北洋新军最终成了辛亥革命的主力；而令中国遗憾的是，直到共产党掌握政权后，才形成在全国范围内垄断暴力合法使用的军事体制，比日本足足晚了70多年。
**与中国一样，日本的改革也曾遭到各方的强烈抵制。**鲜为人知的是，明治初期起义的频率大大高于德川幕府时代（见图九）。例如，在1873-74年间，反对新税制、新学制、征兵制的农民起义此起彼伏；又如，在1874-1878年间，武士动乱频频爆发。
图八：日本年间起义数量
数据来源：Roger W. Bowen, Rebellion and Democracy in Meiji Japan: A Study of Commoners in thePopular Rights Movement (Berkeley, CA: University of California Press,1984), p. 73.
**与中国不同的是，有集中统一的军队、警察作后盾，日本基本上可以做到以断然手段在短期内平息骚乱。**近代日本“军国主义之父”山县有朋是陆军的缔造者，在建立第一支常备军的过程中，他已预计到，国家军队的第一项任务就是镇压内乱。[12]事后发生的事也证明了这一点。当时日本的警察实际上军队的一个分支；而军队本身不过是一支军事化的警察，其主要任务不是抗击外敌，而是消除内患。[13]“明治维新”以后农民暴动频发,从1868至到1878的十年中，共有185次之多，有些暴动中参与的农民达数万人之多。但这些暴动都被军队与警察迅速平息了。[14]也许对当局挑战更大的是武士动乱，在1874-1877年间，这样的动乱至少发生过30多起。[15]然而，地方性的武士动乱完全不是新组建常备军的对手。[16]表六列举了1874-1878年间的几次规模比较与影响大武士动乱：这些动乱短的只持续了一两天，最长的也不过八个月。西南战争是日本历史上的最后一场内战，新组建的常备军大获全胜，彻底结束了武士时代。
表七：武士动乱的持续时间：
国内政局稳定后，日本国力快速提升。在1870-1900年间，日本的人均GDP从985美元上升到1575美元（2011年国际美元），增加了60%，而同期中国从751美元上升到840美元，只增加了12%。[17]有日益增强的国力为基础，日本在1877年后的20余年逐步废除了与西方列强签订的不平等条约；到1899年，日本已经完全废除了治外法权。有学者称日本是“迅速实现了主权”（Rapid Rise toSovereignty），而中国是“为争取主权苦苦奋斗”（Struggle forSovereignty）。[18]在与西方列强的博弈过程中，日本人从对手那里学到一样东西：强权即真理。一旦自身强大起来，它自己便开始效仿西方列强，向外进行殖民扩张，走上了“武力扩张，以战争促发展”的道路。后来，山县有朋在总结日本发展经验时不无自得地说：
“维新大业成就以来已有40余年，细想起来国运的发达主要依靠武备的力量”。[19]
就在说这番话的几乎同时，山县有朋提出了日本应该追求的战略目标：霸占中国东北，进而在整个中国谋求“优势地位”。[20]
结 语
以上两节的讨论显示，东方与西方之间、中国与日本之间之所以会出现大分流，与国家能力有密切的关系。历史上类似的大分流还有一些，同样国家能力的强弱是重要的解释变量。例如，第二次世界大战结束之后，又出现了一次大分流，即东亚经济体在第三世界长期一枝独秀，出现了几个“小龙”，形成所谓“东亚奇迹”。
20世纪70年代，当这个奇迹刚刚引起人们注意时，经济学家对此的解释是，日本、韩国、新加坡、以及中国的台湾和香港的成功归功于不受干扰的自由市场。在这些经济学家中，好几位是华人，如香港大学教授陈坤耀断言，在这些经济体中，
“国家干预几乎不存在”；[21]
耶鲁大学教授费景汉与台湾大学教授郭婉容没有完全否认政府干预的存在，但确信这些经济体中的政府干预比别的地方“少得多”。[22]虽然对东亚完全不了解，米尔顿·弗里德曼也信心满满地声称：
“马来西亚、新加坡、韩国、台湾、日本靠私人市场而蓬勃兴旺”。[23]
然而80年代出现了一大批研究证明，在日本、[24]台湾、[25]韩国的发展中，[26]政府扮演了十分关键、不可或缺的角色；[27]到90年代，连世界银行也校正了自己以前的判断，[28]承认为促进经济发展，这些经济体的政府都“以各种方式进行了系统性的干预”。[29]很明显，能发挥如此巨大作用的政府不可能是一个缺乏基础性国家能力的政府。正如麻省理工学院教授爱丽丝·安士敦所说，韩国的成功
“在很大程度上靠的是一个强有力的国家，一个能够将自己政策落实的国家”。
不仅韩国是这样，安士敦的推论是：
“没有一个强有力的中央权威，‘落后’国家不太可能实现工业化”。
在经济转型过程中，哪怕政府不干预市场，它也必须具备很强的能力，在面对转型中利益受损群体的压力时，能够从容应付，避免打断经济增长的进程。而“落后”国家最缺的，恰恰是强有力的政府。[30]
图九：人均国内生产总值增长指数：四国比较
图表来源：Atul Kohli, State-Directed Development: Political Powerand Industrialization in the Global Periphery (Cambridge: CambridgeUniversity Press, 2004), p. 24.
当拿东亚经济体与别的国家进行比较时，国家能力的重要性就更加凸显了。在2004年出版的《国家主导的发展》一书中，普林斯顿大学印度裔教授阿图尔·科利（Atul Kohli）比较了四个国家在20世纪下半叶的发展轨迹（见图九）,
“这四个案例显示，在追求经济转型方面，各国的国家能力不尽相同：韩国有一个有效的、促进增长的政府，尼日利亚的政府腐败而无效，巴西与印度的政府出于两个极端之间”。
科利教授的结论是：
“在发展中世界，创造一个有效的国家一般会先于出现一个生机勃勃的经济”。[31]
几年后，他将研究拓展到31个经济体，包括很多非洲与拉丁美洲国家，国家能力的关键作用再次得到佐证：以政府机构及其工作人员的质量作为衡量国家能力的指标，国家能力越强，长期经济增长速度越高（见图十）。
图十：国家能力与经济增长
数据来源：Atul Kohli, “Statesand Economic Development,” 2010,www.princeton.edu/~kohli/docs/SED.pdf
美国布鲁金斯研究所的学者使用了更大的数据库，对141个发展中或转型国家的国家能力进行了测度，他们同样发现，国家能力越强，经济发展水平越高（图十一）
图十一：国家能力与经济发展水平：
数据来源：Susan E. Rice and Stewart Patrick, Index of State Weakness in Developing World(Washington, DC: The Brookings Institution, 2008).
我们之所以在这里不厌其烦地引用多项研究，是为了证明，不管国家能力用什么指标衡量；不管是历史案例，还是现实案例；不管是相同案例的比较，还是差异案例的比较；不管是小样本，还是大样本；不管是定性分析，还是定量分析，其结论指向完全上是一致的：改革开放成功的少、失败的多；经济增长持续的少，短命的多。很多人不假思索地认为，只要下决心进行改革开放，它必定成功；只要坚持改革开放，经济必定持续增长；经济繁荣就是改革开放的结果。当然，不进行改革开放，也许不会出现经济繁荣；但这篇文章试图指出，并不是所有的改革开放都能够成功，改革开放的成功有赖于一个有效政府的存在。
历史的、跨国的和当代的研究都表明，政治经济体制转型（改革开放）比较顺利、现代经济增长出现比较早的国家都是国家能力增强在先，经济发展随后。这种时间上的前后揭示了逻辑上的关联，也就是说，经济发展很可能不仅仅是改革开放的结果；除了改革开放的方向与举措正确以外，还需要一个有效政府作为前提条件。换句话说，仅有改革开放，没有国家能力的铺垫是不行的。当然，我们也不能反过来说，只要国家能力足够强，不进行改革开放也可以带来经济繁荣。有效政府只是经济繁荣的一个必要条件，改革开放是经济繁荣的另一个必要条件，改革开放和国家能力的建设与维护是相辅相成的，缺一不可，但两者都不是充分条件。在纪念改革开放四十周年的时候，对这一点应该有清晰的认识。
最后，为什么对改革开放与经济增长而言，具备基础性国家能力的有效政府是必要和重要的呢？第一，国家能力比较强，可以为改革开放奠定比较坚实的基础，包括制度保障、人力资本、基础设施等。第二，国家能力比较强，可以为改革开放创造比较有利的内外环境。比如，只有具备一定国力，才能独立自主地制定自己的经济政策。第三，国家能力比较强，可以比较好地把握改革开放的方向和节奏。改革并不是要按照一个速率、朝一个方向走，有时必须要绕道走、要调整步伐。国家能力比较强，才有能力调节改革开放造成的损益分配，对利益受损群体进行必要的、适度的补偿，避免社会矛盾激化，防范政治上的风波。
国家能力如此重要，在未来改革开放的道路上，我们一定要且行且珍惜。
（翻页请看尾注）
[1] John Fairbank, Edwin Reischauer, and Albert Craig,East Asia: Tradition and Transformation,Revised Edition (Boston: Houghton Mifflin, 1989).
[2]马国川，《国家的启蒙：日本帝国崛起之源》（北京：中信出版社，2018年）
[3]彭慕兰，《大分流：欧洲、中国及现代世界经济的发展》（南京：江苏人民出版社，2003年），第15，226-227页。
[4] Angus Maddison, Chinese Economic Performance in the Long Run, 960-2030 AD, SecondEdition (OECD Publication, 2007), p. 44.
[5]李伯重，《江南的早期工业化（1550-1850）》（修订版）（北京：中国人民大学出版社，2010年）。
[6] Jean-Pascal Bassino, Stephen Broadberry, KyojiFukao, Bishnupriya Gupta, and Masanori Takashima, “Japan and the GreatDivergence, 730-1874,” Discussion Papers in Economic and Social History,University of Oxford, Number 156, April 2017, p. 3.
[7] Dan Free,Early Japanese Railways 1853-1914: Engineering Triumphs That TransformedMeiji-era Japan (Tokyo: Tuttle Publishing, 2012).
[8] W. G. Beasley, TheRise of Modern Japan (New York: St. Martin’s Press, 1990), p. 50.
[9] Marius Jansen, WarriorRule in Japan (Cambridge: Cambridge University Press, 1995)
[10] Matthew Stavros, “Military Revolution in EarlyModern Japan,” Japanese Studies, Vol.33, No. 3 (2013), 243-261.
[11] Edward J. Drea, Japan’s Imperial Army: Its Rise and Fall, 1853–1945 (Lawrence,Kansas: University Press of Kansas, 2009).
[12] Stephen Vlastos, “Opposition Movements inEarly Meiji Japan,” in CambridgeHistory of Japan: Vol. V: The Nineteenth Century (Cambridge: CambridgeUniversity Press, 1989), p. 386.
[13] Hyman Kublin, “The ‘Modern’ Army of Early Meiji Japan,”The Far Eastern Quarterly, Vol. 9,No. 1 (Nov., 1949), p. 39, note 53.
[14]周一良，“日本‘明治维新’前后的农民运动”，《北京大学学报(哲学社会科学版) 》第一卷第三期（1956年），第52-78页。
[15] Patricia Ebrey and Anne Walthall, Modern East Asia from 1600: A Cultural,Social, and Political History, Third Edition (Boston, MA: Wadsworth, 2014),p. 351.
[16] D. Colin Jaundrill, Samurai to Soldier: Remaking Military Service in Nineteenth-CenturyJapan (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2016).
[17] Maddison Project Database (Version 2018)
[18] Kayaoglu Turan, Legal Imperialism: Sovereignty and Extraterritoriality in Japan, theOttoman Empire, and China (Cambridge: Cambridge University Press, 2010).
[19]武寅，“从历史的深层看日本：试析日本军国主义的社会基础与历史根源”，《炎黄春秋》2001年第10期，第42-45页。
[20]孙耀珠，“山县有朋与日本对中国的侵略”，《日本研究论集》，2002年，第248-259页。
[21] EdwardChen Kwan-yiu, Hyper-growth in AsianEconomies: A Comparative Study of Hong Kong, Japan, Korea, Singapore and Taiwan((London: Macmillan, 1979), p. 41.
[22] JohnC.H. Fei, Gustav Ranis, Shirley W.Y. Kuo, Growthwith Equity: The Taiwan Case (Washington, D.C.: The World Bank, 1979), p. 34.
[23] MiltonFriedman and Rose Friedman, Free to Choose: A Personal Statement (New York:Harcourt Brace Jovanovich, 1980), p. 57.
[24]Chalmers Johnson, MITI and the JapaneseMiracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975 (Stanford: StanfordUniversity Press, 1982).
[25] AliceH. Amsden, “The State and Taiwan’s Economic Development,” in Peter B. Evans,Dietrich Rueschemeyer, Theda Skocpol, eds., Bringingthe State Back In (Cambridge: Cambridge University Press, 1985), pp.78-106.
[26] AliceH. Amsden, Asia’s Next Giant: South Koreaand Late Industrialization (New York: Oxford University Press, 1989).
[27] RobertWade, Governing the Market: EconomicTheory and the Role of Government in East Asian Industrialization(Princeton, NJ: Princeton University Press, 1990).
[28]WorldBank, World Development Report 1991: TheChallenge of Development (New York: Oxford University Press, 1991), pp. 31,70, 145.
[29]TheWorld Bank, The East Asian Miracle: EconomicGrowth and Public Policy (New York: Oxford University Press, 1993), p. 5.
[30]AliceH. Amsden, Asia’s Next Giant: South Koreaand Late Industrialization (New York: Oxford University Press, 1989), pp.18, 147-148.
[31]Atul Kohli, State-Directed Development: Political Powerand Industrialization in the Global Periphery (Cambridge: CambridgeUniversity Press, 2004), p. 2.