深圳出台没收违建细则 避免国有资产流失

【观察者网 综合报道】今天，两则关于深圳城市改造的新闻出现在媒体版面上。

一则是深圳拟调整城中村改造模式。深圳市规土委近日发布《深圳市城中村（旧村）总体规划（2018～2025）》征求意见稿，其中提到，将在特定时间内保留99平方公里的城中村为综合整治范围，至2025年期间不得纳入拆除重建类城市更新等计划。

有解读认为，对开发商而言，失去了99平方公里的“城市更新”机会，而长租公寓则瞄准这个市场；另外，城中村原住名暂时没有了一次性拆迁补偿的机会。

另一则是，11月7日，深圳市规土委发布《关于做好没收违法建筑执行和处置工作的指导意见》（下称《指导意见》），其中规定，市、区财政主管部门是没收违法建筑的接收单位，并由接收单位实际控制；而一旦行政处罚生效，没收违建则转化为国有资产。《指导意见》有效期为5年。

该意见的适用对象——违法建筑，是指违反土地管理或城乡规划法律法规进行建设，由规划土地监察机构依法查处并没收的建筑物、构筑物及附属设施。

截图来自深圳市规划国土委

这部《指导意见》出台的背景为严格落实《中共深圳市委深圳市人民政府关于严查严控违法建设的决定》等查违“1+2”文件，解决没收违法建筑执行和处置的难点问题，加快消减存量违建。

事实上，历史遗留违法建筑如何处理，一直是困扰深圳城市发展的一大难题；而这一难题的出现，又与过去深圳土地的利用模式有关。

据财经杂志引述中国人民大学教授刘守英的分析称，上世纪90年代以来，深圳采取了“双轨并进”的城市化进程，一轨是政府统征、出让土地主导的城市化，另一轨则是农民一直在自发利用土地参与城市化进程。

在这个过程中，大量的土地利用方式曾被政府认为是不合法的；2004年时，深圳曾试图以全部土地的国有化来打通这两个进程。但是，国家相关主管部门对此持反对意见，并于2004年下半年派小组赴深圳调查，最终深圳“农地转国有”试验以“特例”获得默许，相关调查报告也指出，此举“不得模仿”，“下不为例”。

但在实际操作中，这次改革并未彻底解决农村集体所有土地国有化后的权利构建问题。比如，当时由于统征标准较低，因此原村民和基层组织纷纷抵制，在实际可控制土地上建房，反而形成违建抢建高潮。

深圳特区报曾称，在2017年深圳市两会期间，有深圳市人大代表指出**，深圳约有4亿平方米的违法建筑分布在各个区域**，违建不仅影响了深圳的城市形象，也给城市规划带来难题，深圳发展被束住手脚，应尽快出台相关法规加快处理。另根据深圳市查违办的统计，**九成以上的违建未进行房屋安全鉴定或未办理消防验收（备案）相关手续，**近六成位于地质灾害易发区，这些安全隐患，严重威胁群众的生命财产安全，亟待处理。

没收违建的执行细节

在本次《指导意见》公布后，深圳市规土委还做了相关政策解读。

为何出台《指导意见》？

因为没收违法建筑执行难是全国性难题。虽然《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《深圳经济特区规划土地监察条例》规定违法建筑物、构筑物、设施被依法没收的，由市、区政府指定的部门或者机构与当事人或者人民法院办理交接手续，但指定的接收部门、接收程序、接收标准、后续处置等均未作细化规定。

**避免国有资产流失是开展没收违建处置的重要目标，也是没收资产处置的首要原则，**因为根据《行政处罚法》、《物权法》等法律规定，行政处罚决定书生效后，没收违建已在法律层面上转化为国有资产。

什么是没收违法建筑的执行？

这是指当事人自觉履行行政处罚决定，移交涉案建筑物，或当事人不履行生效的行政处罚决定，行政机关申请法院强制执行，强制当事人移交涉案建筑物。

《指导意见》也明确规定，没收违法建筑的资产处置由区政府主导，没收违法建筑的接收单位是市、区财政主管部门。

没收的违建资产该如何处置？

《指导意见》提出，区别国有土地和未完善征转手续土地两种情****形，大致有以下三类：

对非法占用国有土地或者不按照批准的用途使用国有土地的，应当责令或依法无偿收回国有土地使用权；

已出让国有土地上仅因规划违法被没收的违建，因公共利益需要，由规划国土部门报经原批准用地人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以依照法定程序有偿收回国有土地使用权，可以遵循等价值原则给予货币补偿，具体标准可以参照市政府征地补偿有关规定执行；

对位于未完善征转手续土地上的没收违法建筑，则征收、出让、统筹三种模式。

处置收入如何处理？

针对违建进行资产处置的前提是不影响规划实施且符合工程质量、消防安全、地质安全条件；处置工作经费纳入相关部门预算，处置收入在抵扣相关税费后，按规定上缴国库。

若当事人对行政处罚逾期不履行，怎么办？

在执行过程中，若行政处罚决定书生效，当事人对行政处罚决定逾期不履行的，作出行政处罚决定的规划土地监察机构应当向当事人发出催告书。当事人法定期限届满不起诉又拒不配合移交或者申请行政复议、提起行政诉讼，行政处罚决定被维持、诉讼请求被驳回的，由作出行政处罚决定的规划土地监察机构依法申请法院强制执行。

前后政策能否衔接仍需观察

过去多年来，深圳一直试图找到处理违法建筑的方法。

2009年6月2日，正式施行《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，将不同时期、不同类型的违法建筑全部纳入处理范畴，要求在普查基础上，对全市违法建筑采取确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式分期分批处理。

2013年12月30日，规土委又发布《〈深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》，从2014年4月1日起，在1个街道和15个社区开展为期15个月的处理试点工作；但试点期间、试点范围内没有历史违建在处理确认、拆除、没收、临时使用等方面完成处理确认全流程。

试点工作结束后，深圳市根据试点报告启动《实施办法》的修订，拟对符合“一户一栋”的原村民住宅类历史违建、学校、医院等公共配套类和生产经营性历史违建予以优先处置；对处于国有用地、基本农田、水源保护区、高压走廊、原水管蓝线、土地利用总体规划规定的禁止建设区等范围或存在严重安全隐患的历史违建坚决予以拆除或没收；统一征收标准，保持政策衔接；并建立综合管理制度，将历史违建纳入安全监管体系及基层公共服务体系，消除安全隐患。

此前，据深圳特区报消息，2016年，深圳市通过城市更新、土地整备拆除消化307万平方米违法建筑。

2018年9月，深圳市又发布《深圳市政府关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法》，从10月10日起该市将施行新政：符合特定条件的历史违建，可直接申请为商品性质房地产；不符合特定条件的生产经营性历史违建，则可按照申请办理为商品性质时市场评估地价的50%补缴地价；商业、办公类历史违建，按照申请办理为商品性质时的市场评估地价补缴地价。

对此，财经杂志认为，此举虽未涉及住宅类小产权房，但依然被不少人视为在将“不合法的事情合法化”这一敏感问题上小心翼翼地撕开了一道口子。

而这次出台没收违建细则，深圳能否推动解决历史遗留违建、清理整合零散用地、促进产业转型升级、盘活掌握在原农村集体组织手中的大量土地、为城市发展拓展空间，仍值得观察。