侠客岛：基层督查考核检查泛滥，谁之过？

微信公众号“侠客岛”（ID：xiake_island）10月14日发文称，近日，中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，对一段时间以来基层反应强烈的上级督查检查考核过多过滥的问题进行规范治理。其中特别规定，对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项要减少50%以上。

应该说，中央的通知是及时的，亦点中了基层的痛点。不过，在实际工作中，兼顾上级权威与基层自主性，政策的统一性和灵活性，并非易事。平心而论，当前形式主义、官僚主义问题突出，导致基层苦不堪言的问题，既不能简单归咎于上级决策的“不接地气”，亦不能简单理解为基层工作的教条僵化，而是政府间上下级关系的失衡，责、权、利不对等的结果，是国家治理体系和治理能力不足的表现。

“压力型体制”的形成

任何一个行政体系，督查检查考核系统都是必须的，这是上级能够“控制”下级的前提。大致而言，上下级政府间围绕着目标设置、检查考核、激励分配及剩余分配形成不同互动模式。

上世纪90年代，一种以目标管理为核心特征的基层“压力型体制”逐渐形成。其核心特征是，上级政府将经济社会发展的各项目标任务进行“数字化”管理，并建立各个指标体系，层层分解，层层加压。由于目标任务“可视化”，亦是可计算的、可比较的，使得所有基层政府都围绕着GDP、计划生育率等指挥棒展开竞争，“压力型体制”亦是一个“锦标赛体制”。

应该说，过去我国的基层治理之所以有活力，基层政府普遍积极行政，基层在“赶超型”国家发展战略中发挥了基础作用，恰恰源自于这一体制在特定的历史条件下发挥了一定积极作用。

第一、这一体制是在中央向地方“放权”的过程中塑造出来的。上世纪八九十年代，我国的央地关系呈现出中央放权、地方分权的趋势。从控制权的分配上看，中央除了掌握国防、外交、宏观调控等必要的权力，经济发展和社会事务等各项权力都下放给了地方。

这一趋势亦传导到地方各层级政府关系之中，这使得在控制权的分配上，上级政府往往只掌握目标设定权以及辅以其中的检查考核权，将激励分配权和剩余控制权都让渡给基层，基层因此获得了极大的自主性。但因为上级政府往往“只要结果、不要过程”，在诸多时候，还默认基层政府为达到目标而不择手段——这也就可以解释，为何上世纪90年代末全国的乡镇政府中税费征收、计划生育等“国策”执行过程中，都不同程度地存在权力滥用等情况。

第二、这一体制是在“监控型国家”远未建立起来的时候塑造出来的。在当时的技术条件下，央地之间、地方各层级政府之间的信息不对称是普遍存在的事实，上级政府非常清楚它不可能有效监控基层政府行为。哪怕是掌握了检查考核权，因行使这一权力需要高度有效的信息渠道，上级政府对问责机制的启用极为慎重。多数情况下，上下级政府只是将检查和“迎检”的游戏当作上级控制权的“展台”，并不真正激活检查考核权。只有在有确切的证据的情况下（如媒体曝光、群众反复上访告状），问责机制才会启动。

“压力型体制”的弊病

这么说来，上下级政府间的“默契”，是国家治理能力有限情况下的必然产物。

**一位乡镇党委书记给笔者讲过一个故事，很能说明这个道理。**他在担任党委书记的时候，上级相关部门布置过一个任务：3个月之内要种40亩地的树。他就将这个任务分配给分管副镇长去办理，并指示财政所给予足够的经费支持。过了3个月，这位副镇长汇报说任务已经完成了；这位党委书记表达了赞许之意，说那就写个报告向上汇报吧，这事就算结束了。

事实上，这位乡镇党委书记说，他百分之百确定不可能完成任务，因为其辖区就不可能找到40亩荒地；这就意味着，乡镇财政足额拨付的经费，这位分管副镇长肯定从中贪污了一部分。但他作为一个有经验的党委书记，不可能捅破这层纸。因为一捅破会有无尽的麻烦：一、如何向上级交代？其实上级或许也清楚这个任务因各地情况不一，不可能都完成。但如果自己主动承认完成不了，上级政府如秉持实事求是的精神，就得下来调研、重新安排指标，费时又费力；如果不实事求是，那就问责了事——但上级又如何向更上一级交代呢？二、让下属怎么干？

副镇长在接下这个任务的时候，很清楚是不可能完成任务的。但他还是接下了，某种程度上是为领导分忧——真出了问题，他得担责。因此，哪怕是副镇长真贪污了种树款，也是一种“激励分配”。

很显然，压力型体制和锦标赛体制虽发挥了地方的积极性，但也是有限度的。其最大的弊病是，基层政府“不作为”、“乱作为”的可能性大大增加。在当时的技术条件下，上级政府为了约束基层政府，只能通过一些“简单、粗暴”（却也有效）的办法来补救。比如，“一票否决”就是这种性质的制度设计。把税费征收、计划生育、安全生产等中心工作列为“一票否决”事项，传递的政策信号是这些事项不可糊弄，必须保质保量完成。在这个意义上，基层政府为了完成中心工作，可谓是不遗余力；但对类似种树这样的“软指标”糊弄糊弄，亦再正常不过。

检查考核权实质化后的问题

农村税费改革后，基层政府行为普遍出现了从“积极行政”向“消极行政”的转向。这基于农村税费改革及免税政策的实施，以及农村计划生育转型，导致基层治理告别了“赶超”时代有关，更与最近十余年来央地关系的变化有关。

与上世纪八九十年代的地方分权趋势不同，最近十余年间，中央和省级政府通过垂直化管理执法、市场监管等部门，开始了一场新的集权化转变。这在某种程度上重塑了基层治理：由于上级掌握了财政和行政权力，基层政府的自主性大大下降，基层政府更是围绕着上级的指挥棒转，上下级政府间的博弈空间大为缩减。

这在控制权的分配上体现尤甚：上级政府不仅继续掌握着目标设置权，还在相当大程度上掌握着激励分配权，基层的剩余控制权也被有效制约。而最为突出的表现是，依赖于纪委监察和政府督查力量的持续强化，检查考核权具有了实质意义。

应该说，检查考核权的实质化，是国家治理能力提升的表现。客观上，检查考核之所以起作用，而不是像上世纪八九十年代一样沦为“游戏”，是国家基础能力提升的结果。

比如，在精准扶贫的过程中，基层对这一领域的形式主义、官僚主义问题反应最为激烈。但如果跳开扶贫工作本身，可以看见精准扶贫很可能为国家治理现代化提供了契机。如果不是扶贫系统及各级党委政府绞尽脑汁要精准识别贫困、精准施策、精准脱贫，或许类似大数据核查系统这样的治理技术不会产生地那么快。正因为有了这个系统，连带着低保政策实施、微腐败治理等基层治理实践，也变得高效而规范起来。

反过来说，今天基层督查检查考核之所以太多太滥，恰恰是国家治理能力不足所致的。其中的关键是：当中央和上级政府的控制权急剧增强，而国家基础能力又未同步提高时，上级对下级控制权的实现必然依赖于可视化的“痕迹管理”，而无法依靠实绩评价。

同样以精准扶贫为例。大数据核查系统是可以排除一些明显有房有车有存款的假贫困户，但绝大多数农民的收入和支出过程都没有“留痕”，很多非正规经济亦未“数目字化”时，“精准”从何而来？为了接近“精准”目标，只能依靠扶贫干部反复“算账”。高度精准的系统以秒为单位计算出的扶贫问题，基层就得以天、月为单位，再加上人海战术来回应计算机提出的问题。

久而久之，真正一线的扶贫工作倒是不重要了，重要的是“算账”，让系统有效运作。可见，这几年尽管国家基础能力提升了不少，但远未到可以精确计算的时代。当前基层之所以受困于形式主义和官僚主义，根源在于我们在用计算机的方式来治理算盘时代的社会。

上下责、权、利的不对等

基层治理其实是有规律可循的。基本原理是：上下级政府间需要在权、责、利上形成相对的平衡关系。而这个平衡关系，除了受国家治理能力和社会本身的“可视化”水平的影响，最直接的还是控制权的分配问题。

当前，一种以行政理性化和技术治理为特征的“集权”正在开展，上级政府部门通过项目制、问责制、目标考核制、办事留痕等技术手段，将基层政府行为纳入到了“制度的笼子里”。而同时，在基层，过去经过长期实践已经适应了的数目字化管理领域（如GDP），不再衡量基层治理绩效的主导要素；而一些未能高度数目字化管理的领域，如党建、环保、维稳等，渐渐成了基层治理等重要任务。

这就意味着，一方面，集权化使得上级政府，尤其是那些垂直化管理等部门，获得了对基层政府的部分“控制权”，使得它们普遍以强化“属地责任”的名义将部门责任转嫁给基层政府；另一方面，随着国家治理转型，一些“软指标”渐渐“硬指标化”，且又苦于无法有效“智能计算”，就只能依赖于传统的的督查检查考核等方式来获取信息。

在这个意义上，上级部门和基层政府间的责、权、利不对等，在治理任务急剧加重等情况下，加剧了形式主义和官僚主义的问题。

比如，各地这几年对环保和安全生产问题愈来愈重视，而环保部门和安监部门又是垂直管理部门。导致的结果是，环保和安监等部门借着中央对相关议题高度重视的势，不断强调基层政府对相关问题的“属地责任”，动不动就启动问责机制。问题是，基层政府无法有效履行属地管理的权利，因为相关的执法权只有部门，准确地说只有拥有执法资格的少量执法队员才能履行；更麻烦的是，部门垂直化管理同时意味着部门分割，执法权的分散必然造成执法效率的低下。

这便是基层普遍存在的“条块分割”导致的责、权、利不对等的问题。在基层治理中，基层政府抱怨执法权不在身上，根本就不可能有效治理；部门则抱怨，基层政府有属地责任，如果平常管理地好，哪至于到执法这一步？

基层政府还抱怨，“上面千条线、下面一根针”，现在哪个部门都以属地管理的名义要求基层履职，但也要有那么多人啊——大多数地方的基层政府工作人员，能够应付上级的各项文字材料就不错了，哪还有时间精力来落实各个事项？于是，相当部分地区的基层政府以村委会规范化的名义，将村干部纳入基层行政体系，一些基层治理事务让村干部去完成算了——很不幸，连村级组织受困于上级督查检查考核。

治本之策

从中央发文的思路来看，中央显然认识到形式主义、官僚主义问题表现在基层，根子在上面。短期内，通过规范、压缩上级督查检查考核是有效的。但是，就国家治理现代化的进程看，这一措施或许也只能起到治标的作用。欲有效解决这一问题，还得依赖于国家能力的提升及基层治理体制机制的创新。

今年暑期笔者在北京平谷区调研，其“街乡吹哨、部门报到”的经验对解决基层督查检查考核过多过滥的问题有所启示。其基本做法是，在县域治理范围内，不仅保证部门对基层政府对控制权，还赋予街道办事处和乡镇政府的部门考核权和召集权。这样，面对一些需要部门协调及条块合作的治理痼疾，街乡可以“吹哨”召集各职能部门现场“报到”，参与联合执法。运用这一机制，平谷区猖獗多年的沙石盗采、盗挖黄金等问题得到了有效控制。而部门因参与了治理过程，且治理目标亦“可见”，也就不存在随意启动督查检查考核工作的问题，更不用启动问责机制。

解决基层督查检查考核过多过滥的问题，需要有耐心、有定力。

一是要从提高国家基础能力入手，积小胜为大胜。千万不要小看了类似“街乡吹哨、部门报到”以及大数据核查系统这样的基层探索，它们是一点一滴地提高基层治理能力。

二是适当给基层治理减负。一个地方、一个时期，都只能有一个中心工作，其它工作要围绕中心工作开展。我们正处于全面建成小康社会的关键时期，同时进行三大攻坚战，时间紧、任务重是真的；但基层工作也要讲究张弛有度、有所侧重，抓住主要矛盾，才能避免眉毛胡子一把抓。在这个意义上，笔者还是建议各个地方政府可否做一个调查：基层干部“5+2”、“白+黑”的情况是否普遍？如果普遍，还要轮番督查检查考核，有必要么？实际上，基层干不干活、干活怎么样，最“可视化”的指标是时间，而不是各种台账。

图为侠客岛公务员群一个岛友下乡检查，收到的一捆汇报材料

文/吕德文（武汉大学社会学系教授）