魏峰：林郑力推填海造地计划，反对派哪懂其中深意

【文/观察者网专栏作者 魏峰】

10月10日，香港特区行政长官林郑月娥向立法会发表了她的第二份年度施政报告，作为特区年度工作的总规划，特首施政报告从来都是全港的要事，受到各方关注自不待言。报告发表后，香港各界各派也都会迅速对特首的报告做出自己的评价，或支持，或反对，或给予建议，或要求修改；尤其建制派和反对派两大阵营，更是每每围绕报告，或直接辩论，或隔空批驳，你来我往非常热闹。今年自也不例外。

不过没想到的是，一贯形象极佳、但从不涉足政事的著名艺人刘德华，因为仅仅为一个公益短片配音旁白，却在近日被不少香港反对派施以了人身攻击。以至于林郑月娥特首在施政报告后的记者会，都要公开为他直鸣不平。

短片《让下一代看见》: 刘德华担任旁白, 呼吁香港填海造地

给华仔引来麻烦的公益片名为《让下一代看见》。之所以这么一部香港十分常见的公益短片惹得某些人大怒，不过因为此片的内容为支持“大屿山填海计划”，而这个“大屿山填海计划”又是现特区政府力图解决香港住房和土地供应的核心政策。在如今香港社会有相当一部分政治人物、派系乃至选民逢特区政府必反的背景下，刘德华赞成认真讨论然后推动这个计划，自然成了某些人的眼中刺。

从“东大屿都会”到“明日大屿愿景”

众所周知，住房和土地问题是香港绝大多数居民最关切的议题，林郑月娥上任后也一直强调，她将把满足香港市民对住房的需要，作为自己任期内的最大挑战。为了突出这一承诺，今年在施政报告里还将房屋和土地供应的内容抽出，独立成章与经济和社会议题并列，而且占据了报告的最大篇幅。主要内容包括：增加公屋建设拨地，提高公屋在新拍卖官地开发后占比；修订资助出售房屋的定价机制，令售价与市场价格脱钩而改以申请人的负担能力为基础；以及最重要的，找到新开发土地的供应来源。

明日大屿填海计划——林郑月娥特首在施政报告里称为“明日大屿愿景”——就是最后一项，寻找香港开发土地储备的核心对策。具体来说，就是在香港本岛和大屿山岛之间的交椅洲、喜灵洲一带，以及大屿山北岸、屯门沿海地带展开大规模的填海造地，远景规划要填埋出大约1700公顷的人工岛，以及其它数百公顷新地。

“明日大屿愿景”的前身是香港民间智库提出的“东大屿都会”计划，最初规划填海面积在1000公顷左右。据香港发展局局长黄纬纶向外界回答，特区委托研究全港长期住房和土地问题的土地供应专责小组，今年6月向政府指出，香港未来缺少的土地供应缺口远超过以前预测的1200公顷。为此特区政府经规划署和拓展署研究后，认为可以扩展填海面积至1700公顷左右，这一方案最后得到了特首林郑月娥的亲自拍板接纳。

作为香港回归以来最大规模的基建规划，林郑月娥对这个计划极其重视，不仅在施政报告里明确把它列为本届特区政府的重点工作，并宣布将成立直接对特首负责的专责统筹办事处，直接负责统筹监察计划的规划与落实。

填海加上对新生土地进行整理，建设基础设施，整个计划预期将持续20-30年。林郑月娥雄心勃勃的预计，整个填海计划完成后，可以提供26-40万个住宅单位，容纳70-110万人口居住，其中七成住宅单元将是公屋。也就是说，整个计划完成后至少可以给香港居民提供18万套公屋。而在建设期间，最多可以给香港提供34万个工作岗位。

根据香港房屋委员会的数据，2018年6月末香港有约150600个一般公屋申请和约117900个配额和计分制非长者申请。直接对比即可看出，至少在理论上，明日大屿及其它填海计划完成后，可以在很大程度上缓解香港目前极为焦灼的人居矛盾。

“明日大屿愿景”填海区域示意图

填海要地是特区现实的选择

但是，香港近十几年来最大的问题，恐怕就出在任何规划出台后，马上会有无数“但是”从四面八方涌来。林郑月娥的施政报告语言刚落，“大白象工程”、“破坏环境”、“人工岛在天灾面前不安全”之类的反对声已经如期而至。可以毫不困难的想见，在港珠澳大桥、深圳-香港高铁项目后，这又会成为香港反对派的一个新“靶子”。

在分析诸多反对理由是否合理之前，笔者要坦承，如果仅从单纯的理想规划角度，笔者其实也认为香港向新界北、东北地区拓展大规模开发用地，是比在大屿山周围填海造地更佳的选择。

新界北区、东北区不但有香港目前最大的低开发度平原、河谷地带，基建开发的成本最低，工程周期最短；而且与深圳核心市区仅有一河之隔。深圳已经有成熟的国际级都市基础设施，和在全球都极强的创新产业能力，无论是对新界北区居民的生活便利，还是对全港经济的拉动助益，都是近在咫尺，俯手可得的。

香港新区北、东北地区与深圳部分市区卫星地图

然而，多个额外的现实因素，导致理论上最理想的方案在实际中却并不是最优。香港尤其是新界土地性质相当复杂，背后更有各个强大的利益阶层，丁权丁屋、棕地、郊野公园，都不是一朝一夕一届特区政府能够从根本上解决的。

香港大多数居民虽然都认为香港房价过高，人均居住面积达于狭小，严重影响了居民的幸福感和本地经济发展潜力。但同时，他们又强烈希望继续保持香港回归后基本维持原状的法例和司法制度。这就决定了特区政府基本上没有创新手段的可能，只能在既有的框架内尽量的腾挪弥补。

例如现今在香港颇受争议的丁权和丁屋，其权利就清晰明确的载于基本法第40条和122条，更是数十万有丁权的新界居民决不可能退让的核心利益。

又如棕地，很多香港的反对派人士在抵制特区政府的用地规划时，往往喜欢泛泛的大谈香港有多达42平方公里即4200公顷左右的闲置农地或废弃工业用地，即所谓棕地。只要善加利用足以满足用地需求。然而具体到棕地个案检讨修改规划——转为商用地或居住用地的必需程序——之时，则又必定高举反官商勾结的旗帜，坚决要求按高价补地价，反对公私合营，甚至找人发起诉讼拖延进程。造成现下香港多数居民希望开发棕地，特区政府和地产持有者也希望土地转换用途，然而全港数百幅有意见调整规划的棕地，却都泡在城规会和法院里无休无止的争议。

而且很大一部分棕地实际也并未被真正废弃，而是做为货柜堆场、停车场、汽修场等，对香港关键性的港口服务贸易具有相当意义，并不好随便削减。

至于占了全港面积近一半的郊野公园，这不仅是环保团体不容触碰的逆鳞，也是多数香港居民心中的骄傲，在可预见的将来，如想将部分郊野公园转为开发用地，需要消耗的政治和社会资源都是特区政府很难负担得起的，属于典型好看但不能摘的蔷薇。

相比之下，填海造地不仅不存在产权纠缠问题，除了环保因素外，反对派很难找到寻求司法诉讼，拖延项目的介入点。而且更重要的是，可以一次性获得面积广大的整片土地，这对于储备用地极其紧缺的特区来说，目前几乎是找不到其它替代方案的。

填海本是香港所长，重为冯妇何乐不为

其实香港在历史上也曾是填海造地的大户。现在香港约6%的土地就是由人工填海而来的，总面积有约7000公顷，占了香港已开发土地的四分之一。在这些土地上容纳了27%的香港居民，以及多达70%的香港商业活动。旺角、油麻地等商业闹市，先后两个主要机场启德机场和赤腊角机场，曾名列世界第一的葵青码头区，以及荃湾、沙田、屯门、大埔、将军澳和东涌六个新市镇（香港战后一共发展了9个新市镇），都全部或部分依赖于填海取得发展土地。

但从1990年代中期，香港的环保运动兴起，开始出现强大的反对填海力量。1995年香港“保护海港协会”成立，1996年该协会征得17万个公众签名，压力政府搁置了青洲填海计划。同年该会呈交《保护海港条例》给时任港督彭定康，该条例在1997年6月最后一次立法局会议上通过成为香港法律。

回归后香港反对填海的风气更盛，特区政府不得不放缓了多项填海计划。尤其是2004年，保护海港协会在香港终审法院上推翻了湾仔北填海计划。香港法院并确立填海三原则，即必须有迫切及凌驾性的当前需求；没有其他可行办法；对海港的损害减至最少。受此影响，在2004年后香港的填海规模急剧缩小，到2010年以后更几近于可有可无之间。

香港土地供应专责小组也指出，香港目前可供开发的土地资源稀缺，并因此导致房价飚升，很大一个原因是十多年来香港填海规模和速度明显放缓。

对比与香港条件最为相似的新加坡，现有土地的22%是由填海而得，总面积达140平方公里，足足是香港的两倍，且未来仍有大规模的填海工程，计划到2030年将新加坡的土地面积扩大到776平方公里。

而另一个最常被香港人提及对比的城市上海，所辖的崇明岛在建国初只有不到600平方公里，但经过几十年坚持不懈的围垦，现在面积已经超过1200平方公里。1990年代以后，上海的围垦更加提速，几大代表性的基建项目如外高桥港区、浦东国际机场、洋山深水港，用地主要都来自于填海造陆。而上海东南的临港新城，更曾以133平方公里的填海计划名列世界上最大的填海项目（后来排名被面积三倍的唐山曹妃甸填海项目代替）。

再加上中国前两年在南海南沙岛屿上展示的“鬼斧神工”，更证明了即使大屿山海域的水深较深，本身又是离岛，但从技术上说，建设上千公顷的大型人工岛并没有任何难以跨越的障碍。即使香港本地企业的储备不足，聘请外脑、采购或租赁专门设备也毫无困难。

而在资金安排以及财务可行性上，香港发展局局长黄纬纶在回答提问时指出，现在香港填海的成本大约是每平方尺约1300-1500港元，则初步预估一期约1000公顷土地的造价是一千多亿港元，而特区政府不久前公布截止上一财政年度，特区的财政储备达到11029亿港元，而且整个填海工程历时以十数年计，拨款自然也是分期分批拨出。尽管在交付开发之前应当还有巨额的基建费用支出，特区政府也完全有财力承担。

林郑型“八万五”是喜是悲？

多年来，香港“居不易”始终是香港社会最突出的民生矛盾。多数特区特政长官对此也都竭尽所能，然则各种因素制肘下，一直难以扭转反而愈加恶化的趋势。林郑月娥应当是吸取了前任的教训，在上任第二年，本届特区政府冲力尚足的时候就放出了胜负手。

与其徒劳无功的追求说服反对派和各种利益集团以香港大局为重，实务却停滞不前，以至民众愈见失望，施政资源更加困窘，还不如哪怕暂时顶着所谓强烈的社会反对声浪，在确实认真推敲过得失利弊之后，毅然推动重大政策，反而也许更容易得到香港多数民众的理解和支持。当年，首任特区行政长官董建华的“八万五”计划功败垂成，很多港人对董一度深怀不满，但如今香港的俗语里却多了一句“做人不要忘本，买楼要谢董先生”。经过那一段教训，认为香港市民仍然和十多年前一样，仍旧会被某些利益集团操纵舆论随意摆布，就未免对香港社会的修复能力太过于悲观了。

当然，“明日大屿愿景”也并非是完美无缺的规划。以笔者看来，其最大的弱点就是收益期太长。按现在的方案，第一批住宅最快也要到2032年才能上市。虽然在计划通过并进入实质工程阶段后，持有大量土地或物业的开发商应当会受到提前抛售的压力，但在中短期，或者说在她本届剩余的任期内，大屿山的远水还是难解香港普通居民，尤其是首次置业的年轻人连“上车盘”都负担不起的渴求。设身处地的换位思考，等待十几年后再一次性解决，于他们来说实在是有些望梅止渴了。

为香港未来三十年开发足够的土地储备固然是特区发展的长久大计，但要护送大填海计划冲破各种阻碍，真正不可逆的成为可以代表一个时代的超级工程。林郑月娥恐怕还必须采取更多坚定有力的中短期措拖，例如，寻找合适机会，启动征收粉岭高尔夫球场的程序，以回应香港居民当下对于高房价压力的焦灼心态，赢得多数市民的更大信任。如此，中短期应急措施，与数十年的长期策略互相呼应，持之以恒的标本兼治，才能有望终结香港的“地产霸权”，林郑月娥也能在香港的历史上就此留下浓墨重彩的华章。

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